Lido para Você, por José Geraldo de Sousa Junior, articulista do Jornal Estado de Direito
Elma de Oliveira Araujo. O sopro criador da Resolução nº 510 do CNJ: mobilização social e os seus antecedentes. Monografia apresentada, defendida e aprovada na Faculdade de Direito da Universidade de Brasília como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Direito. Orientador: Professor Antonio Sergio Escrivão Filho (membros da Banca: professoras Mariana Trotta – UFRJ e Talita Rampin – UnB e José Geraldo de Sousa Junior – UnB). Brasília: UnB/FD, 2026, 92 fls.
A monografia de Elma de Oliveira Araujo parte de uma hipótese que desloca significativamente a forma convencional de compreender a Resolução nº 510/2023 do Conselho Nacional de Justiça. Em vez de tratá-la como simples consequência normativa da ADPF 828 (Despejo Zero) ou como iniciativa autônoma do CNJ, a pesquisa demonstra que ela representa o resultado institucional de um longo processo de mobilização social, política e jurídica, no qual movimentos sociais do campo e da cidade produziram, paulatinamente, novas condições de inteligibilidade para os conflitos fundiários e, por consequência, para a própria atuação do sistema de justiça. O objeto do estudo, portanto, para além de focalizar a produção de resoluções administrativas, mira o percurso histórico de construção de uma nova racionalidade institucional, fundada na interlocução permanente entre sujeitos coletivos de direitos e instituições estatais.
É precisamente nesse ponto que a autora articula o modelo de “Direito e Mudança Social“, de Scott Cummings, ao referencial de O Direito Achado na Rua. O esquema analítico proposto por Cummings permite compreender que as decisões judiciais não podem ser explicadas apenas por seus fundamentos jurídicos internos, mas exigem a reconstrução do “lado da entrada” (input side), isto é, dos processos de mobilização jurídica, incidência política e organização social que antecedem a produção institucional do direito. A autora demonstra que esse modelo dialoga profundamente com a concepção desenvolvida em O Direito Achado na Rua, na qual me reconheço, segundo a qual o direito nasce da experiência histórica dos sujeitos coletivos, que produzem novos sentidos normativos antes mesmo de sua positivação. O direito aparece, assim, como resultado de uma mediação dinâmica entre insurgência social e institucionalidade democrática, e não como simples criação estatal. Ver de Scott Cummings, “Direito e Movimentos Sociais em Tempos Iliberais, in SOUSA JUNIOR, José Geraldo de et al (orgs). O Direito Achado na Rua volume 10: Introdução Crítica ao Direito como Liberdade, Brasília: Editora UnB/Editora OAB, 2021: “…os juristas acadêmicos dos Estados Unidos passam a atentar para os movimentos sociais com vistas a desenvolver um corpo de trabalho teórico e empírico que coloca os movimentos sociais no centro da análise do direito – começando essencialmente do ponto que já havia sido alcançado pelo Direito Achado na Rua 25 anos antes” (p.541-548).
Essa perspectiva permite compreender que o denominado modelo dialógico social e institucional constitui o verdadeiro eixo estruturante da pesquisa. A inovação das Comissões de Soluções Fundiárias mais do que nela se prevê, audiências, inspeções judiciais ou mecanismos procedimentais diferenciados, sinaliza como seu significado mais profundo, a substituição progressiva da lógica tradicional da tutela possessória — bilateral, patrimonial, adjudicatória e eminentemente formal — por uma racionalidade processual que reconhece a complexidade dos conflitos fundiários, sua densidade política, econômica, social e humanitária e a necessidade de incorporar, ao processo decisório, múltiplos sujeitos institucionais e sociais.
Essa mudança somente se torna inteligível quando reconstruído o itinerário histórico identificado pela autora. O primeiro momento encontra-se ainda no processo de elaboração do Código de Processo Civil de 2015, quando movimentos sociais, advocacia popular, organizações de direitos humanos e setores acadêmicos passaram a incidir diretamente sobre o processo legislativo, obtendo importantes alterações no regime das ações possessórias, notadamente, reconhecimento da tutela coletiva da posse, estímulo à autocomposição, participação ampliada de órgãos públicos e previsão de audiências de mediação. Entretanto, como demonstra a pesquisa, essas alterações, embora relevantes, não foram suficientes para modificar significativamente a cultura judicial das reintegrações de posse, fortemente marcada pela leitura estritamente formal da proteção possessória.
Eis um importante achado de Elma, menos pelo que ela possa divisar quanto ao alcance mais avançado do direito processual, mas no que certamente é um eco das antecipadoras projeções do fundador da Nova Escola Jurídica Brasileira – NAIR, berço de O Direito Achado na Rua, ao zoar com os processualistas que pensavam haver descoberto a pólvora, quando consubstantivaram o direito de ação e materializaram o antigo direito instrumental (LYRA FILHO, Roberto. Para um Direito sem Dogmas. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1980, p. 38). Na mesma página Roberto Lyra Filho completava, indicando suas fontes, ele agora, fonte implícita de Elma: “Se olhassem para os cinco aspectos do direito, colhidos em field work por MALINOWSKI, teriam grandes surpresas (STONE, Jules); isto é, veriam que essas modernidades emergem no seio dos chamados povos primitivos”, ou, como mostra Elma, – numa reafirmação de pertencimento a um modo de compreender o Direito – dos movimentos sociais, pré-institucionais e pré-legislativos.
É justamente essa insuficiência ou ignorância que impulsiona um segundo momento institucional. A construção da Resolução nº 10/2018 do Conselho Nacional dos Direitos Humanos. A autora evidencia que o CNDH representa a primeira institucionalização consistente da leitura dos conflitos fundiários sob a perspectiva dos direitos humanos, deslocando o foco exclusivo da posse para os impactos produzidos pelos despejos forçados sobre direitos fundamentais como moradia, alimentação, saúde, trabalho, cultura e dignidade humana. A comparação realizada entre a Resolução nº 10/2018 e a futura Resolução nº 510 demonstra que grande parte das garantias posteriormente incorporadas pelo CNJ já se encontrava formulada naquele espaço participativo, confirmando o papel do Conselho como verdadeiro antecedente normativo e político das futuras Comissões de Soluções Fundiárias.
O terceiro momento corresponde à Campanha Despejo Zero e à ADPF 828, ocasião em que a emergência sanitária da pandemia converte uma reivindicação histórica em litígio estrutural perante o Supremo Tribunal Federal. A pesquisa mostra que a ADPF não nasce espontaneamente no ambiente jurídico. Ela é cuidadosamente preparada por intensa mobilização dos movimentos sociais, organizações populares, assessorias jurídicas e entidades de direitos humanos, que constroem diagnósticos, produzem dados, articulam amici curiae e elaboram fundamentos jurídicos capazes de demonstrar que o despejo coletivo constitui problema estrutural de direitos humanos e não conflito possessório funcional e procedimental, papelizando o sistema de Justiça. Mesmo a decisão de ajuizar a ação foi precedida de intenso debate interno, pois havia o receio de que eventual improcedência fortalecesse a jurisprudência favorável aos despejos. Ainda assim, prevaleceu a compreensão de que o risco institucional era inferior ao custo humanitário da inércia.
Nesse percurso, entrevistas realizadas pela Aurora, assumem função metodológica decisiva. Elas são utilizadas como reconstrução da memória política do processo instituinte que culmina na Resolução nº 510. Há notável convergência entre os depoimentos de Darci Frigo, Diego Vedovatto, Pedro Brandão, Marina Lacerda, Sabrina Durigon, Aton Fon Filho e Juvelino Strozake quanto à ideia de que nenhuma das transformações examinadas decorreu de iniciativa espontânea das instituições. Todos reconhecem que o avanço normativo resulta da persistência histórica dos movimentos sociais, da advocacia popular e das organizações de direitos humanos, cuja atuação deslocou progressivamente os marcos interpretativos do sistema de justiça. Em diferentes momentos, reaparece a mesma compreensão sintetizada por Darci Frigo e Diego Vedovatto, no sentido de que não são, isoladamente, a Constituição ou o Código de Processo Civil que produzem a reforma agrária ou asseguram o direito à moradia, mas a luta social que permanentemente lhes atribui efetividade histórica.
As divergências, pontuais, entre os entrevistados não recaem propriamente sobre o protagonismo dos movimentos sociais, amplamente reconhecido por todos, mas sobre as estratégias institucionais mais adequadas para potencializar essa incidência. Alguns enfatizam a centralidade da transformação legislativa iniciada ainda na elaboração do CPC de 2015; outros atribuem maior relevância à experiência do CNDH como espaço privilegiado de construção normativa participativa; outros, ainda, consideram que somente a pandemia e a ADPF 828 permitiram converter aquelas formulações em verdadeira política nacional do Poder Judiciário. Também aparecem avaliações distintas acerca do grau de risco político assumido na judicialização da questão e sobre os limites da institucionalização. Em todos os casos, porém, permanece consensual a compreensão de que a institucionalidade somente se transforma quando tensionada por sujeitos coletivos organizados.
É exatamente nessa convergência que a monografia encontra seu diálogo mais fecundo com O Direito Achado na Rua. A pesquisa confirma empiricamente uma de suas categorias centrais. Vale enfatizar, os movimentos sociais não figuram como simples destinatários das normas, mas como sujeitos instituintes do próprio direito. Sua atuação produz novas categorias jurídicas, amplia espaços democráticos de deliberação e obriga o Estado a reconhecer conflitos antes invisibilizados. A Resolução nº 510 surge, assim, menos como ato administrativo do CNJ e mais como expressão institucional de um direito que foi sendo produzido nas ocupações, nos acampamentos, na advocacia popular, nas audiências públicas, no Conselho Nacional dos Direitos Humanos, nas universidades, nas organizações de direitos humanos e, finalmente, no Supremo Tribunal Federal. Trata-se precisamente da passagem do direito insurgente, achado na rua, no campo, na aldeia, no quilombo, para sua positivação institucional, sem que se esgote sua dimensão política originária.
As Comissões de Soluções Fundiárias representam, por isso, muito mais que uma refuncionalização modernizadora do Judiciário. Elas inauguram um espaço permanente de interlocução entre sociedade e instituições, deslocando o tratamento dos conflitos fundiários da lógica exclusivamente adjudicatória para uma racionalidade dialógica, participativa e multidisciplinar. Reconhecem que a decisão judicial não pode mais ignorar a complexidade histórica dos conflitos territoriais nem reduzir sujeitos coletivos de direitos à condição processual de simples ocupantes ou réus possessórios. Sua criação incorpora, ainda que parcialmente, a compreensão de que os conflitos fundiários constituem agenda de alta intensidade política, econômica e social, exigindo respostas estruturantes e não soluções individualizadas. Sobre essa consideração, atenta à mobilização do direito instituindo cidadania ver, Ludmila Cerqueira Correia, Antonio Escrivão Filho, José Geraldo de Sousa Junior, “Exigências críticas para a assessoria jurídica popular: contribuições de “O Direito Achado na Rua”, em Direitos, Justiça, Cidadania: O Direito na Constituição da Política, Atas do Primeiro Encontro da Secção “Sociologia do Direito e da Justiça” da APS, nº 19, Outubro, 2017. Organização António Casimiro Ferreira, Maria João Leote de Carvalho, Pierre Guibentif,, Sílvia Gomes, Vera Duarte, Andreia Santos e Paula Casaleiro. CESContexto. Coimbra, Portugal.
As conclusões da autora permanecem, entretanto, prudentemente abertas. Tal como ocorreu com as reformas anteriores, a eficácia da Resolução nº 510 não está em sua redação normativa mas na insistência ativa da incidência democrática dos movimentos sociais sobre sua implementação concreta. Em outras palavras, a institucionalização não encerra o processo instituinte; apenas inaugura uma nova etapa dele. Permanecem como desafios futuros consolidar uma cultura judicial comprometida com os direitos humanos, fortalecer o funcionamento efetivo das Comissões de Soluções Fundiárias, ampliar a participação social em seus procedimentos e impedir que a burocratização neutralize a potência democrática que lhes deu origem. É precisamente nessa tensão permanente entre insurgência e institucionalização que a pesquisa identifica a atualidade de O Direito Achado na Rua. Vale reafirmar, os direitos continuam sendo produzidos na história, mediante a ação coletiva daqueles que transformam experiências de exclusão em linguagem pública de emancipação e de justiça, o que a Autora denomina em sua monografia, de “gramática jurídica das ocupações”.
Associada à ideia de legitimação da gramática jurídica construída pelos movimentos sociais o seu fundamento que se acha na compreensão de que a ocupação destinada a assegurar moradia, trabalho e produção concretiza a função social da posse e da propriedade, convertendo um bem ocioso e especulativo em espaço de realização de direitos fundamentais. Aliás, é essa perspectiva que Renata Vieira, comigo sustentamos. A função social constitui verdadeira pedra angular da Constituição de 1988, qualificando o direito de propriedade não como prerrogativa absoluta, mas como instituto vinculado ao interesse social e à dignidade humana (Le Monde Diplomatique, https://diplomatique.org.br/a-funcao-social-da-propriedade-pedra-angular-da-constituicao-cidada/).
Até aqui, as conclusões da monografia se vinculam ao escopo e à análise nela propostas, no momento e nas condições de sua apresentação e defesa. Mas, um desenvolvimento que pode ser acrescido a essas conclusões consiste em situar a Resolução nº 510/ como ponto de partida de um novo ciclo de interlocução democrática entre sociedade civil e Poder Judiciário. É exatamente essa perspectiva que se encontra descrita e comentada no artigo “Uma Pauta para Interlocução entre Sociedade Civil e CNJ em Defesa dos Direitos Humanos” (https://brasilpopular.com/uma-pauta-para-interlocucao-entre-sociedade-civil-e-cnj-em-defesa-dos-direitos-humanos/) , dando conta de audiência realizada pelo Presidente do CNJ com entidades como Terra de Direitos e Instituto Direitos Humanos e Terra (IDHT), incluindo protagonistas que guardam vínculo (entrevista) e orientação do trabalho. De fato, o tema de que trata a matéria, pode ser interpretado como expressão de uma nova etapa institucional, em que os sujeitos coletivos deixam de comparecer ao Judiciário apenas como litigantes e passam a se apresentar como interlocutores permanentes da formulação das políticas judiciárias de direitos humanos.
Sob essa perspectiva, a pesquisa de Elma de Oliveira Araujo revela um alcance ainda mais amplo do que o inicialmente formulado. Se o percurso histórico reconstruído na monografia demonstra como a mobilização social produziu, sucessivamente, a Resolução nº 10/2018 do CNDH, a ADPF 828 e, finalmente, a Resolução nº 510/2023 do CNJ, a agenda de que trata o artigo permite compreender que esse movimento instituinte permanece em curso. A criação das Comissões de Soluções Fundiárias não representa o encerramento do processo de democratização do sistema de justiça, mas a abertura de um espaço permanente de coprodução institucional, no qual organizações populares, movimentos sociais, advocacia popular, universidades e órgãos públicos continuam disputando os sentidos da política judiciária e os critérios concretos de efetivação dos direitos humanos.
Essa leitura reforça, de maneira particularmente consistente, a chave interpretativa de O Direito Achado na Rua. A institucionalização não dissolve a dimensão insurgente do direito; ao contrário, cria novas formas pelas quais ela pode continuar incidindo sobre o Estado. O protagonismo dos sujeitos coletivos deixa de limitar-se ao momento reivindicatório e passa a integrar os próprios mecanismos de governança democrática do Judiciário. A interlocução social torna-se, assim, condição de legitimidade das políticas públicas de justiça, especialmente em temas de elevada intensidade política, econômica e social, como os conflitos fundiários, a proteção do direito à moradia, a reforma agrária e os direitos territoriais.
Desse modo, a principal contribuição da monografia talvez resida justamente em demonstrar que a Resolução nº 510 constitui menos um ponto de chegada do que uma institucionalidade aberta, permanentemente tensionada pelo processo social que a produziu. A agenda apresentada ao CNJ, conforme analisada no artigo, quando referida aos achados da Monografia, confirma que a efetividade das Comissões de Soluções Fundiárias dependerá da preservação desse diálogo contínuo entre Estado e sociedade civil organizada, fazendo da interlocução democrática não um mecanismo acessório de participação, mas um elemento constitutivo da própria produção do direito e da contínua atualização do seu potencial emancipatório.
 Foto Valter Campanato |
José Geraldo de Sousa Junior é Articulista do Estado de Direito, possui graduação em Ciências Jurídicas e Sociais pela Associação de Ensino Unificado do Distrito Federal (1973), mestrado em Direito pela Universidade de Brasília (1981) e doutorado em Direito (Direito, Estado e Constituição) pela Faculdade de Direito da UnB (2008). Ex- Reitor da Universidade de Brasília, período 2008-2012, é Membro de Associação Corporativa – Ordem dos Advogados do Brasil, Professor Titular, da Universidade de Brasília, Coordenador do Projeto O Direito Achado na Rua.55 |
