Coluna Direito Público em Debate
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PODER LOCAL E PARTICIPAÇÃO POPULAR NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: REFLEXÕES ACERCA DOS CONSELHOS MUNICIPAIS NO DIREITO BRASILEIRO
LOCAL POWER AND POPULAR PARTICIPATION IN PUBLIC ADMINISTRATION: REFLECTIONS ABOUT THE MUNICIPAL CONCILS IN BRAZILIAN LAW
Apontes histórico-legais aos conselhos municipais no Brasil
A idéia de conselhos na gestão pública municipal não é nova. No início do século passado, as Câmaras de Vereadores eram denominadas de Conselhos Municipais e os vereadores eram os Conselheiros Municipais.[1]
Em vários municípios gaúchos, desde a década de 1970 existem Conselhos Municipais de Educação constituídos que na década seguinte passaram a exercer atribuições normativas e fiscalizadoras na organização de sistemas municipais de ensino, mediante a delegação de poderes por parte do Conselho Estadual de Educação, gestor do Sistema de Ensino Estadual.[2] Ainda nos anos de 1970, municípios de médio porte iniciaram a constituir Conselhos Municipais de Desenvolvimento, não raras vezes vinculados a gestão de Planos Diretores elaborados naquela época.[3]
Os conselhos em nosso país também encontram suas raízes nas experiências de caráter informal, sustentadas por movimentos sociais. Essas experiências,
imprimiram à participação um sentido político estratégico de construção de um poder popular, a partir de espaços públicos autônomos. Esses movimentos se originaram, em sua maioria, dos moradores pobres dos grandes centros urbanos e também dos trabalhadores. Os movimentos populares se organizavam na luta por direitos sociais, moradia, saúde, educação, transporte.[4]
Nas décadas de 1970 e 1980, os trabalhadores das grandes cidades, São Paulo/SP em espacial, passaram a se organizar na forma de comissões de fábrica ou de conselho popular, opostos a inércia e ao comprometimento dos sindicatos oficiais, almejando a criação de espaços onde a liberdade podia se efetivar mediante a participação direta dos cidadãos nos assuntos públicos.[5]
As experiências dos conselhos foram absorvidas pelo Constituinte, que incorporou na Constituição Federal o princípio da participação comunitária, princípio que gerou inúmeras leis que institucionalizaram os Conselhos de Políticas Públicas.[6]
A Constituição Federal/88 prevê uma série de disposições quanto à participação social na gestão e no controle de políticas públicas, tanto nos níveis Federais, Estaduais e Municipais. O artigo 198, inciso III[7], disciplina a “participação da comunidade” nas ações e serviços públicos de saúde; já em seu artigo 204, inciso II[8], diz que “a participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis” constitui uma das diretrizes das ações governamentais na área da assistência social e, no artigo 206, inciso VI[9], a “gestão democrática do ensino público” vem elencada como princípio norteador do ensino.
Foto: Valter Campanato/Agência Brasil
Tais disposições constitucionais retratam a emergência de políticas descentralizadoras, cuja característica é o condicionamento de repasse de recursos federais a existência de conselhos administrativos em níveis federais, estaduais e municipais. Diante disso, “o município tem participado crescentemente de decisões sobre políticas públicas, […] criam-se condições para que os conselhos municipais, vinculados a gestão, passem a se envolver nesse processo decisório.” [10] “Instituídos em âmbito federal, os conselhos passam a ser obrigatórios em todos os níveis de governo, vinculados ao repasse de recursos do governo federal para os governos estaduais e municipais.”[11] Tratam-se de “órgãos públicos de natureza sui generis: são criados por lei, regidos por um regulamento que é aprovado por seu plenário mas referendado pelo Executivo, tem caráter obrigatório para todo o país, como condição de repasse de recursos.”[12]
Assim, para que o município se habilite a receber recursos financeiros da esfera federal, é exigida a criação de conselhos organizados de acordo com determinações legais federais, estaduais e municipais e regulamentações administrativas. Dessa forma, dirigentes municipais tornam-se gestores e provedores de bens e serviços públicos. Ou, pelo menos, participam no financiamento e na regulação da oferta de benefícios, bens e serviços financiados com recursos públicos em seus territórios. Foi a partir das Leis Orgânicas dos Municípios de 1990, que os conselhos transformam-se no formato institucional que materializa os artigos constitucionais relativos a participação social na Administração Pública. O município passou então a exercer papel fundamental na tomada de decisões sobre políticas públicas.
Com base na Resolução n.º 13, de 16 de junho de 2004[13], na Resolução n.º 25, de 18 de março de 2005[14], do Conselho Nacional das Cidades (ConCidades) e nas deliberações da 2ª Conferência Nacional das Cidades, o Ministério das Cidades elaborou uma série de recomendações para a constituição dos conselhos municipais. Das recomendações, destacam-se os objetivos que os conselhos devem buscar, quais sejam:
Integrar e articular as políticas específicas e setoriais na área do desenvolvimento urbano, como planejamento e gestão do uso do solo, habitação, saneamento ambiental, transporte e mobilidade urbana;
Mediar os interesses existentes em cada local, constituindo-se em um espaço permanente de discussão, negociação e pactuação, visando garantir a gestão pública participativa em cidades que decidem melhorar a qualidade de vida;
Fortalecer os atores/sujeitos sociopolíticos autônomos; Consolidar a gestão democrática, como garantia da implementação das políticas públicas constituídas coletivamente nos canais de participação;
Compartilhar as informações e as decisões, pertinentes à política de desenvolvimento urbano, com a população.
Nesse mesmo documento, foram estabelecidas as principais atribuições de um conselho municipal:
Debater, avaliar, propor, definir e fiscalizar programas, projetos, a política de desenvolvimento urbano e as políticas de gestão do solo, habitação, saneamento ambiental, transporte e mobilidade em conjunto – governo e sociedade civil – em cada esfera da Federação;
Coordenar a organização das conferências das cidades, nas respectivas esferas em que se encontram, possibilitando a participação de todos os segmentos da sociedade;
Promover a articulação entre os programas e os recursos que tenham impacto sobre o desenvolvimento urbano;
Coordenar o processo participativo de elaboração e execução do Plano Diretor;
Debater a elaboração e execução do orçamento público, plano plurianual, leis de diretrizes orçamentárias e planejamento participativo de forma integrada;
Divulgação ampla de seus trabalhos e ações realizadas;
Promover a realização de estudos, debates, pesquisas e ações que propiciem a utilização de conhecimentos científicos e tecnológicos, para as populações urbanas, na área de desenvolvimento urbano;
Realização de cursos, oficinas, debates, simpósios, seminários com os diversos segmentos da sociedade, buscando a disseminação de informação e a formação continuada;
Elaborar e aprovar o Regimento Interno e deliberar sobre as alterações propostas por seus membros.
Com as recomendações e atribuições colacionadas acima, encerra-se a abordagem histórico-legal dos conselhos. Passaremos a discorrer sobre os conselhos municipais como importantes espaços de gestão pública compartida local.
REFERÊNCIAS:
[1] ALLEBRANDT, Sérgio Luís. A participação da sociedade na gestão pública local e na produção das políticas: a atuação dos conselhos municipais de Ijuí – RS, de 1989 a 2000. Ijuí: Ed. Unijuí, 2002. p. 80.
[2] Ibidem, loc. cit.
[3] Ibidem, loc. cit.
[4] TÓTORA, Silvana; CHAIA, Vera. Conselhos Municipais e a institucionalização da participação política: a Região metropolitana de São Paulo. In: SANTOS JÚNIOR, Orlando Alves dos; RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; AZEVEDO, Sergio (Orgs.). Governança democrática e poder local: a experiência dos conselhos municipais no Brasil . Rio de Janeiro: Revan, Fase, 2004. p. 199.
[5] Ibidem, loc. cit.
[6] TEIXEIRA, Elenaldo Celso. Conselhos de políticas Públicas: Efetivamente uma nova institucionalidade participativa? In: CARVALHO, Maria do Carmo A. A.; TEIXEIRA, Ana Cláudia C. (Orgs.). Conselhos Gestores de Políticas Públicas. São Paulo: Pólis, 2000. p. 101.
[7] Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: III – participação da comunidade.
[8] Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: II – participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
[9] Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: VI – gestão democrática do ensino público, na forma da lei;
[10] TEIXEIRA, op. cit., loc. cit.
[11] SANTOS JÚNIOR, op. cit. p. 22.
[12] TEIXEIRA, op. cit., loc. cit.
[13] Disponível em: http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/programas-urbanos/legislacao/planodiretor/Resolucao.ConCidades.n13.pdf. Acesso em: 29 jul. 2009.
[14] Disponível em: http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/programas-urbanos/legislacao/planodiretor/Resolucao.ConCidades.n25.pdf. Acesso em: 29 jul. 2009.
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza – CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 7284
 | Diego Marques Gonçalves é Articulista do Estado de Direito – Doutorando em Desenvolvimento Regional pela UNISC. Mestre em direitos sociais e políticas públicas pela UNISC. Especialista em direito constitucional aplicado pela UNIFRA. Bacharel em direito pela URCAMP. Atualmente, é professor da Universidade da Região da Campanha, lecionando as disciplinas de Direito Civil III (Teoria Geral dos Contratos), Direito Civil IV (Contratos em Espécie), Direito Administrativo I e Direito Administrativo II. Dedica-se ao estudo do direito civil, na parte atinente ao direito obrigacional e ao direito contratual, bem como ao direito administrativo e constitucional, principalmente na parte atinente ao controle da administração pública e aos direitos dos servidores. |
 | Bruna Zeni é Articulista do Estado de Direito – Possui graduação em Direito pela Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul e mestrado em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul, na área de concentração em Direitos Sociais e Políticas Públicas, linha de pesquisa em Políticas Públicas de Inclusão Social. Membro do Instituto Brasileiro de Direito Constitucional – IBDC. Editora jurídica da Saraiva e Professora auxiliar da Universidade de Mogi das Cruzes.
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