Participação popular na administração pública brasileira (parte 3)

Coluna Direito Público em Debate

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PODER LOCAL E PARTICIPAÇÃO POPULAR NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: REFLEXÕES ACERCA DOS CONSELHOS MUNICIPAIS NO DIREITO BRASILEIRO

LOCAL POWER AND POPULAR PARTICIPATION IN PUBLIC ADMINISTRATION: REFLECTIONS ABOUT THE MUNICIPAL CONCILS IN BRAZILIAN LAW

O papel do Poder Público na implementação de mecanismos de deliberações democráticas

Compulsando a Constituição Federal/88, percebe-se que os dispositivos que explicitamente permitem a existência de órgãos deliberativos são inúmeros, sem esquecer, também, dos valores supra legais que possibilitam tais medidas. Quando a Constituição Federal/88, por exemplo, afirma que o Estado Brasileiro constitui-se em Estado Democrático de Direito, todos os valores referentes à igualdade, liberdade e dignidade inerentes à esta concepção estatal passam a vigorar no ordenamento pátrio. O princípio democrático passa a ser referencial de observância obrigatória, legitimando a aproximação popular à administração pública.

O artigo 1º da Constituição Federal/88, ao instituir o Estado Democrático de Direito em nosso país, possibilita uma maior participação da sociedade na política, implicando, necessariamente, na existência de uma Sociedade Democrática de Direito.[1] Essa Sociedade Democrática de Direito “se assenta na soberania popular (poder emanado do povo) e na participação popular, tanto na sua forma direta como indireta”[2] e o Estado, “enquanto espaço legítimo de debate público igualitário sobre o que se quer da e na sociedade”[3], é responsável pela implementação de mecanismos necessários para que essa participação aconteça.

O conteúdo do Estado Democrático de Direito “ultrapassa o aspecto material de concretização de uma vida digna ao homem e, passa a agir simbolicamente como fomentador da participação pública […].” [4] Dessa forma, é dever do Estado a criação de “fórmulas e práticas de sensibilização e mobilização dos indivíduos e das corporações à participação, através de rotinas e procedimentos didáticos que levem em conta as diferenças e especificidades de cada qual.” [5] Além de tais criações, o Estado precisa, ainda, garantir à sociedade padrões mínimos de inclusão que tornem possível “criar, monitorar, acompanhar e avaliar o desempenho dos projetos de governo e proteção da comunidade”[6], padrões indispensáveis para transformar o Estado em um campo de deliberação democrática. Pois afinal, “buscar o equilíbrio entre as  partes, integrando-as no processo decisório, é atribuição do Poder Público.” [7]

Isto porque uma das condições básicas para tornar viável a ampla participação social no planejamento administrativo é que a Administração Pública saiba fazer coexistir a diversidade de interesses e opiniões, reconhecendo a existência de conflitos entre grupos e entre os indivíduos que os compõem. Ao tomar tais providências, o Estado torna-se detentor do monopólio da metagovernação, ou seja, do monopólio da articulação, com fundamento nos direitos e garantias fundamentais.[8]

Foto: José Cruz/Agência Brasil

Na Constituição Federal/88, podem-se destacar algumas previsões normativas que abordam a participação e o controle social da Administração Pública, quais sejam: publicidade dos atos administrativos (art. 37, caput, da CF/88[9]); o dever da administração pública em prestar informações ao cidadão de acordo com seu interesse particular, ou de acordo com o interesse coletivo geral, prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (art. 5º, XXXIII, da CF/88[10]); o direito do cidadão em obter certidões do Poder Público que tragam informações oficiais sobre interesses pessoais e determinados; o direito de petição aos três poderes, independente do requerente ser cidadão ou não, para defesa de direitos ou contra a ilegalidade ou abuso de poder (art. 5º, XXXIV, “a”, “b” [11]).

Além desses preceitos constitucionais, contamos com o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular como instrumentos de caráter político-legislativos.[12] O plebiscito, previsto na Lei Federal n.º 9.709/98[13], nos artigos 14, I[14]; 18, §§ 3º e 4º[15] e 49, XV[16] da Constituição Federal/88, “consiste en una consulta a la ciudadanía acerca de una medida particular, tal como puede ser la aprobacíon de un tratado internacional o la perdida de la soberania sobre un determinado territorio.”[17] Ressalta-se que os artigos 14, I e 49, XV, da Constituição Federal/88, deixam em aberto a definição de novos casos de consulta através do plebiscito, atribuindo ao Congresso Nacional competência exclusiva para legislar acerca da matéria.

Previsto nos artigos 14, II[18] e 49, XV, da Constituição Federal/88, e regulamentado pela Lei Federal n.º 9.709/98, o referendo caracteriza-se por buscar “el apoyo o el rechazo de la población a una ley propuesta o existente o a una reforma constitucional.”[19]

A iniciativa popular, por sua vez, “atribui aos cidadãos ou pessoas jurídicas representativas de categorias de interesses, em quorum especialmente definido, competência para propor medidas legislativas ou decisões administrativas.”[20] É o “modo por el cual los ciudadanos, que logrem superar una cierta cantidad mínima, solicitam que se considere una medida legislativa”.[21] São os artigos 27, § 4º[22]; 29, XIII[23]; 61 caput e § 2º[24] que prevêem o instituto.

De regra, a experiência brasileira envolvendo tais institutos é inexitosa. Pode-se atribuir seu insucesso a cultura centralizadora das administrações públicas nacionais como em razão da passividade cívica da maioria dos cidadãos, que geram meras expectativas de governo e gestão compartilhadas.[25] Contudo,

consolidou-se na sociedade brasileira a percepção de que os conselhos municipais constituem instrumentos de democratização da gestão pública local e de aumento da eficiência e da efetividade das políticas sociais setoriais, e, por essa razão, assistimos à sua disseminação no território nacional.[26]

Nesse sentido, se faz necessário refletir sobre os fatores que levaram/levam a tal disseminação. Antes, porém, faremos uma breve abordagem histórica sobre as experiências ocorridas em nosso país nas décadas de 1970 e 1980, que originaram os conselhos municipais. Na sequência, elencaremos as premissas constitucionais relativas a participação social no controle de políticas públicas, que retratam a emergência de políticas descentralizadoras, responsáveis por atribuir condições para o envolvimento dos conselhos municipais nas decisões acerca das políticas públicas.

REFERÊNCIAS:

[1] LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração Pública e Sociedade: novos paradigmas. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006. p. 149.

[2] Ibidem, loc. cit.

[3] Ibidem, loc. cit.

[4] MORAIS, José Luis Bolzan de. Do Direito social aos interesses transidividuais: o Estado e o Direito na ordem contemporânea. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1996. p.74-75.

[5] Ibidem, loc. cit.

[6] Ibidem, loc. cit.

[7] ALCÂNTARA, Lúcio. Poder local: gestão municipal. Brasília: [s.n.], 2001. p. 25.

[8] LEAL, op. cit. p. 153.

[9] Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: […]. (Grifo nosso).

[10]Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

[11] Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: XXXIV – são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder; b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal;

[12]LEAL, Rogério Gesta. Esfera Pública e Participação Social: possíveis dimensões jurídico-políticas dos direitos civis de participação social no âmbito da gestão dos interesses públicos no Brasil. In: LEAL, Rogério Gesta (Coord.). A Administração pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2008. p. 202.

[13] BRASIL. Lei n.º 9.709, de 18 de novembro de 1998. Regulamenta a execução do disposto nos incisos I, II e III do art. 14 da Constituição Federal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L9709.htm. Acesso em: 10 jun. 2009.

[14] Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I – plebiscito;

[15] Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. § 3º – Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar. § 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

[16] Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: XV – autorizar referendo e convocar plebiscito;

[17] NINO, Carlos Santiago. La Constitucion de la Democracia Deliberativa . Barcelona: Editorial Gedisa, S.A., 2003. p. 205.

[18] Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: II – referendo;

[19] NINO, op. cit., loc. cit.

[20] LEAL, Rogério Gesta. Estado, Administração Pública e Sociedade: novos paradigmas. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006. p. 155.

[21] NINO, op. cit., loc. cit.

[22] Art. 27. O número de Deputados à Assembléia Legislativa corresponderá ao triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze. § 4º – A lei disporá sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual.

[23] Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: XIII – iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado;

[24] Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. § 2º – A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.

[25] LEAL, Rogério Gesta. Esfera Pública e Participação Social: possíveis dimensões jurídico-políticas dos direitos civis de participação social no âmbito da gestão dos interesses públicos no Brasil. In: LEAL, Rogério Gesta (Coord.). A Administração pública compartida no Brasil e na Itália: reflexões preliminares. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2008. p. 204.

[26] SANTOS JÚNIOR, Orlando Alves dos; RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; AZEVEDO, Sergio. Democracia e gestão local: a experiência dos conselhos municipais no Brasil. In: SANTOS JÚNIOR, Orlando Alves dos; RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; AZEVEDO, Sergio (Orgs.). Governança democrática e poder local: a experiência dos conselhos municipais no Brasil . Rio de janeiro: Revan, Fase, 2004. p. 11.

* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza – CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 7284

Diego Marques Gonçalves é Articulista do Estado de Direito –  Doutorando em Desenvolvimento Regional pela UNISC. Mestre em direitos sociais e políticas públicas pela UNISC. Especialista em direito constitucional aplicado pela UNIFRA. Bacharel em direito pela URCAMP. Atualmente, é professor da Universidade da Região da Campanha, lecionando as disciplinas de Direito Civil III (Teoria Geral dos Contratos), Direito Civil IV (Contratos em Espécie), Direito Administrativo I e Direito Administrativo II. Dedica-se ao estudo do direito civil, na parte atinente ao direito obrigacional e ao direito contratual, bem como ao direito administrativo e constitucional, principalmente na parte atinente ao controle da administração pública e aos direitos dos servidores.

Bruna Zeni é Articulista do Estado de Direito – Possui graduação em Direito pela Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul e mestrado em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul, na área de concentração em Direitos Sociais e Políticas Públicas, linha de pesquisa em Políticas Públicas de Inclusão Social. Membro do Instituto Brasileiro de Direito Constitucional – IBDC. Editora jurídica da Saraiva e Professora auxiliar da Universidade de Mogi das Cruzes.

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