O Estado Federal (Parte I): onde está, de onde veio e o que é

Coluna Reflexões sobre Direito Público e Democracia, por Felipe Bizinoto Soares, articulista do Jornal Estado de Direito

 

 

 

 

1. Considerações iniciais.

      Nas ciências contemporâneas muito se falam de estruturas, arquétipos elementares que contemplam um regramento ou regramentos acerca de determinada questão das áreas de exatas, biológicas ou humanas. Em Thomas S. Kuhn (2003, p. 9-28) e Boaventura de Sousa Santos (2002, p. 5-23) constam tal noção de estrutura a partir da noção de paradigma, que consiste, justamente, no conjunto técnico-científico principiológico sobre a estrutura da matéria e que é aceito por determinada comunidade de cientistas (os operadores daquela ciência).

      Essa noção tão essencial de estrutura científica volta-se ao Estado, que é uma figura de multifacetária, ou, valendo-se das lições de N. Luhmann (2016, p. 11 e ss.), a sociedade política é uma entidade criada pela sociedade que é objeto principal ou incidental de diversos segmentos sociais, p. ex., a religião, a ciência política, a ciência jurídica, a cultura.

      Como questão geral a ser confrontada nesta parte, cabe analisar o conceito que servirá de base para todas as linhas a seguir: o que é o Estado?

      Como corte epistêmico essencial, destaca-se o desenvolvimento a seguir a partir de certo lapso temporal: o tratamento da noção da entidade a partir das estruturas da Idade Moderna, que conferiu os elementos que permeiam a teorização considerada atual, mesmo com certa dissipação que sofreram na Idade Contemporânea (DALLARI, 2013, p. 13-20). Isso não significa que pensadores anteriores serão descartados, visto que eles conferiram as ideias para a constituição das fundações teóricas utilizadas.

      Orientado por seu idealismo, Platão (2008, p. 143 e ss.) desenvolveu uma cidade-estado com contrastes (para a visão atual) utópicos, definindo diversas classes com funções especiais para o bom funcionamento do organismo maior, o governo. Na mesma entoada, mas agora com seu viés peripatético, Aristóteles (2008, p. 78 e ss.) também elabora considerações sobre o que seria uma sociedade ideal a partir do desenvolvimento de também uma cidade-estado, com suas estruturas e funcionalidades.

      Como indicam Amaro Cavalcanti (1900, p. 1-11) e Dalmo de A. Dallari (2013, p. 119-122), os gregos constituíram ideias que foram mais consolidadas pela posteridade e que redundaram nos três elementos clássicos das sociedades políticas: soberania, território e povo, todos tratados de alguma forma pelos pensadores da Antiguidade, mas que não foram desenvolvidos a partir de uma estrutura científica e orientada, esta objeto da Idade Moderna, particularmente a partir de René Descartes.

      Outro contributo, só que mais próximo em termos temporais, é de Nicolau Maquiavel (2010, p. 5 e ss.; 1979, p. 17 e ss.), o pai da ciência política moderna, que levou em consideração aspectos concretos para teorizar os citados elementos estatais, assim como exortou em prol da unificação dos territórios italianos, o que ocorreria pouco mais de três séculos após sua morte.

      O aporte jurídico é devido à depuração de Hans Kelsen (1998, p. 200-223), que reconhece o Estado não apenas como um ente político, e sim como uma grande expressão jurídica, o concebendo, simultaneamente, como uma ordem jurídica e um sujeito de direitos (pessoa jurídica).

      Como finalidade, as sociedades políticas sofreram grande mudança de cunho substancial com o que desenvolvido pela civilística alemã do pós-2ª G.M., a qual, segundo Karl Larenz (1978, p. 44-56), colocou o ser humano como centro do sistema jurídico e, portanto, o próprio Estado e organismos internacionais tiveram não que concorrer com a pessoa, e sim proporcionar meios para que ela tenha uma vida digna.

      Essa noção de promover a dignidade humana tem bases ideológicas no personalismo ético kantiano, que parte da ideia de que a pessoa é um fim em si mesma e, por isso, tem de ser tratada como tal pelo ordenamento jurídico (LARENZ, 1978, p. 44-46).

      Dessa ideologia que permeia o mundo jurídico é que advém a noção de bem comum, que encontra uma ideia geral com o Papa João XXIII (1961), que desenvolveu Encíclica que bem comum como ‘’o conjunto das condições sociais que permitem e favorecem nos homens o desenvolvimento integral da personalidade’’. Noutra Encíclica, o mesmo líder religioso (1963) asseverou pela busca do Poder Público, a quem incumbe a promoção ‘’de maneira idônea e equilibrada, isto é, respeitando a hierarquia dos valores e proporcionando, com os bens materiais, também os que se referem aos valores espirituais’’.

      Dalmo de A. Dallari (2013, p. 34-35) transporta a ideia acima para o campo jurídico ao afirmar que o bem comum consiste no conjunto de meios materiais proporcionados para que o indivíduo consiga perseguir e, minimamente, alcançar suas aspirações materiais, psíquicas e espirituais.

      Perquiridas as ordens política e jurídica, define-se o Estado como a entidade jurídico-política soberana voltada à promoção do bem comum a determinado povo, em determinado território (DALLARI, 2013, p. 122; CAVALCANTI, 1900, p. 2-3).

      A partir das noções de estruturas e de sociedade política é que as linhas a seguir servirão para desbravar a figura da Federação:

  • Como prévia, uma exposição sobre a classificação das formas de Estados, que envolvem a relação entre poder e território;
  • Um aprofundamento específico e de cunho contextual: um histórico sobre o nascimento e o aperfeiçoamento do Estado Federal; e
  • Como última escala, cabe definir o Estado Federal, adotando-se uma terminologia que tenha cunho geral, não restrito a certa ou certas Federações, e que se adeque, também, com a adoção conceitual de sociedade política, antes exposta.
  1. Onde está o Estado Federal: classificação das formas de Estados

      Acertadamente, Celso R. Bastos (1976, p. 70-73) e Amaro Cavalcanti (1900, p. 11-15) demonstram que a classificação a seguir adotada tem como base na ciência política a distribuição do poder soberano no território, ou, como afirmam Luiz Alberto David de Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior (2018, p. 354), na forma como o poder se projeta dentro do espaço territorial, tendo-se como eixos ou polos o mais centralizado para o menos centralizado, aqui também chamado de descentralizado.

      O que importa destacar aqui é que o poder é um só, uno, supremo, soberano ou outra adjetivação que o considere como singular dentro de certo espaço e em relação a certas pessoas. A questão da divisão a seguir é dizer como esse poder é exercido dentro do espaço geográfico de sua pertinência.

      Adota-se o modelo doutrinário tripartido de formas, que se divide em unitários, regionais e federais, cabendo distinguir a última espécie da chamada Confederação.

      O Estado unitário é aquele que contém só uma esfera governamental, na qual estão canalizadas todas as atribuições normativas essenciais, isto é, trata-se da espécie na qual é centralizado em um único polo tanto o poder político quanto o poder jurídico de produção normativa, sendo que os efeitos dos atos se irradiam de forma homogênea por todo o espaço territorial (DALLARI, 2013, p. 251; BASTOS, 1976, p. 72; ARAÚJO; NUNES JÚNIOR, 2018, p. 355; LEWANDOWSKI, 2018, p. 14). São exemplos que aderem ao modelo do unitarismo a França, a Bélgica, a Holanda e a Suécia.

      Dos três perfis, Indica Pablo Perez Tremps (in GUERRA; ESPÍN; MORILLO; TREMPS; SATRÚSTEGUI, 1994, p. 302) que o Estado Regional é o mais recente, inaugurado na Constituição da Espanha (1978), expondo que se trata de um perfil no qual há um forte poder decisório no governo central, mas há certa descentralização de atribuições a unidades ou regiões. Tais regiões são contempladas com certo grau de atribuições, mas não chegam a ser tecnicamente autônomas, posto que existe uma situação de subordinação delas em relação ao centro.

      Há concomitância entre (i) um poder político-jurídico de grau alto em prol da esfera governamental geral que convive com (ii) regiões com grau intermediário (político-jurídico) ou mínimo (jurídico-administrativo) de poder decisório (GUERRA; ESPÍN; MORILLO; TREMPS; SATRÚSTEGUI, 1994, p. 302; DALLARI, 2013, p. 251; ARAÚJO; NUNES JÚNIOR, 2018, p. 355). Consequentemente, os efeitos também são concomitantes, sendo geral e uniforme aqueles oriundos dos atos do poder central, e sendo especial e heterogêneo os efeitos de atos das unidades regionais. São exemplos de sociedades políticas que aderem a tal modelo mais descentralizado que o unitário: Espanha e Itália.

      Na obra 1822, o jornalista Laurentino Gomes (2010) mostra que a Guerra de Independência brasileira culminou na instituição do Estado unitário monárquico, que viu na figura de Dom Pedro I o seu Imperador Constitucional e Defensor Perpétuo. Portanto, o Brasil Império é um exemplo, também, de modelo unitário de sociedade política.

      A Federação ou Estado Federal é a espécie com maior grau de descentralização do exercício do poder e é encontrado com maior frequência em países com maior extensão territorial. A origem etimológica remete à palavra federalismo, que deriva do latim foedus, foederis, que significa o pacto entre grupos organizados (DALLARI, 2013, p. 252; MELGARÉ, 2018, p. 23; LEWANDOWSKI, 2018, p. 15).

      Rosah Russomano (1965, p. 31) e E. Ricardo Lewandowski (2018, p. 18-20) apontam que no federalismo se distinguem três ordens jurídicas: (i) uma de caráter central e global, cujas decisões têm âmbito de eficácia para todo o território, (ii) uma de caráter periférico e local, cujas decisões têm âmbito de valência para o espaço geográfico dentro do território e sobre o qual exercem influência, e (iii) uma de caráter total e que corresponde à somatória das duas ordens anteriores. São países que adotam a forma federativa o Brasil, a Alemanha e os Estados Unidos da América.

      Cronologicamente, a trilogia de Star Wars que serviu de prelúdio à original, os episódios I, II e III, lançados entre 1999 e 2005, remonta à chamada Velha República, também conhecida como República Galáctica, cuja forma era, justamente, federativa. Os diversos planetas retratados na prequel mostram um exemplo de Estado Federal, visto que cada astro tem seu governante, estruturas funcional e financeira próprias e um poder de criação normativa, mas todos obedecem ao que consta na Constituição Galáctica. Na saga original, os episódios IV, V e VI, lançados entre 1977 e 1983, vê-se, ao contrário, a queda da forma governamental republicana e a instalação do Império Galáctico.

      Paralelamente às formas expostas está a Confederação, que é íntimo do federalismo e com o qual não se confunde. Distinguem-se as figuras em comento a partir de duas razões. A primeira razão é de caráter fundacional e diz respeito à natureza jurídica do texto básico. Na Federação há o texto constitucional, isto é, a manifestação que constitui o Estado se manifesta por meio da Constituição, enquanto a Confederação é produto da manifestação de Estados que celebram um ou alguns tratados internacionais (RUSSOMANO, 1965, p. 15; CAVALCANTI, 1900, p. 45; BASTOS, 1976, p. 73-74; LEWANDOWSKI, 2018, p. 15).

      A segunda razão é de caráter associativo e se liga aos componentes de cada espécie. No Estado Federal há um único ente soberano, o Estado, que tem o exercício do seu poder na ordem interna distribuído entre entidades autônomas e que não podem se desligar do chamado pacto federativo. Já na Confederação não há cessão da soberania por parte dos membros, e sim a constituição de uma entidade de caráter internacional não-soberana e a conservação da summa potestas por parte dos constituintes, que podem, em último caso, se desligar do vínculo confederativo, poder de desligamento tecnicamente denominado como denunciar o tratado (RUSSOMANO, 1965, p. 15; CAVALCANTI, 1900, p. 44; BASTOS, 1976, p. 74; LEWANDOWSKI, 2018, p. 15).

      As Confederações existem há muito tempo, tendo-se exemplos nas diversas linhas temporais: na Antiguidade, a Liga de Délos, organizada por Atenas durante as Guerras Médicas contra os persas; na Idade Média, a Confederação Helvética, atual Suíça, que tratou do combate da influência dos Habsburgos e do auxílio em diversos setores por parte dos Cantões; na Idade Moderna há a Confederação dos Estados Unidos Reunidos em Congresso, que antecedeu a primeira federação, os EUA; na Idade Contemporânea há a União Europeia, que tem caráter confederal.

      Um exemplo cinematográfico de Confederação é a obra portuguesa da década de 1970, dirigida por Luís Galvão Teles e cujo nome é A Confederação – o povo é que faz história, uma ficção que retrata uma Portugal futurista e que se tornou uma entidade confederativa entre duas soberanias, o Estado Norte e o Estado Sul, que têm exércitos próprios, Constituições próprias, em suma, soberania, território e povo próprios. Nesse ambiente se destacam as Maria e António, que vivem um amor que contraria a ideologia política dominante, o que deixa evidente a inspiração na relação também subversiva das personagens Winston Smith e Júlia, na obra 1984, de George Orwell.

 

  • Origens do regime federativo.

      A ideia original de Federação veio com a primeira Constituição positivada, a dos Estados Unidos da América, após a Convenção de Filadélfia (1787) e ratificação do texto constitucional pelos participantes, os até então Estados Confederados.

  1. Cavalcanti (1900, p. 43-59), Rosah Russomano (1965, p. 33-36), E. Ricardo Lewandowski (2018, p. 16-17), Almir de Andrade (1973, p. 73-74), Celso Ribeiro Bastos (1976, p. 74-75) mostram que a primeira experiência jurídico-política de Federação foi, na verdade, a sucessão de um ente confederativo, a Confederação dos Estados Unidos Reunidos em Congresso, que persistiu entre 1776 e 1787, justamente o período que compreende o pós-Revolução e a Convenção de Filadélfia.

      Conforme expõe Dalmo de A. Dallari (2010, p. 250-261), os antecedentes históricos mostram uma linha progressiva da liberdade que se iniciou com o processo de colonização de povoamento feito pelo Império britânico a partir do séc. XVI e que, no séc. XVIII, resultou no desligamento do pacto colonial e a criação do sistema confederal.

      James Bryce (1888, p. 44) mostra que toda a origem do que aqui estudado adveio dos atos régios que deixaram as comunidades locais com ampla liberdade de governo e criação normativa, aproximando-se do que é concebido atualmente como autonomia, posto que as governanças locais eram submissas a um poder soberano, a Coroa britânica, mas tinham esfera de atuação política, financeira, legislativa e administrativa.

      Como antecedente histórico-jurídico mais próximo, a Confederação da Nova Inglaterra, de 1643, foi formada por quatro das treze colônias britânicas e tinha como finalidade o auxílio mútuo para combate dos povos indígenas e dos holandeses, que já ocupavam espaços na América (DALLARI, 2010, p. 252).

      Com os resultados obtidos pela aliança acima é que algumas reuniões sucederam nos anos subsequentes, sendo a primeira vez em 1754, ano que houve a rejeição da proposta de Benjamin Franklin, então Deputado da Pensilvânia, sobre a união de todas as colônias e a consequente criação de um governo central (DALLARI, 2010, p. 253).

      Em 1776 houve a assinatura da Declaração de Independência, que deixou evidente (por isso declarar) a ruptura das então ex-colônias – e, a partir dali, formalmente Estados – com a submissão à metrópole inglesa. Tal exteriorização por parte do Congresso Continental resultou na Guerra da Independência contra o ex-colonizador e serviu como plataforma para o desenvolvimento de um ideário de liberdade e união entre os povos estadunidenses (BRYCE, 1888, p. 44; DALLARI, 2010, p. 253-254).

      Como aponta A. Cavalcanti (1900, p. 21), uma das principais razões pelas quais houve o conflito foi de cunho jurídico, na constante busca dos habitantes do Novo Mundo por igualdade aos cidadãos ingleses em questões de direitos lato sensu e garantias fundamentais.

      Duas marcas históricas são trazidas por James Bryce (1888, p. 44), sendo a primeira a elaboração dos Artigos de Confederação e União Perpétua, em 1777, que conferiu uma nova roupagem formal à aliança feita pelos envolvidos, constituindo a Confederação dos Estados Unidos Reunidos em Congresso. A segunda marca é que o proveito com o desligamento total do vínculo colonial foi em benefício de todas as ex-colônias, mas a ratificação do pacto confederativo por todos os membros ocorreu apenas em 1781.

      Dirigido por Roland Emmerich e estrelado por Mel Gibson, a película O Patriota retrata muito bem esse período de transição e ruptura entre os Estados Confederados e o Império inglês, mostrando os atos conflitivos finais da Guerra da Independência sob a óptica de um veterano que voltou a pegar em armas para proteger sua família e lutar pela liberdade das entidades estatais até então colonizadas pelos britânicos.

      James Bryce (1888, p. 45), Dalmo de A. Dallari (2010, p. 255-256), Rosah Russomano (1965, p. 13-18), A. Cavalcanti (1900, p. 22-23) mostram os passos para a sedimentação do modelo federativo ocorreram entre 1776 e 1787, todos destacando dois fatores relacionados aos membros do Congresso Continental. O primeiro é o fator político, que dizia respeito à insegurança nas bases da aliança pelo fato de que se relacionavam não mais entidades autônomas, com poder limitado por algo maior (no caso, as Cartas Régias e demais atos normativos ingleses), mas entre soberanias, que tinham o direito de secessão.

      O segundo fator é o cultural, especificamente nas diferenças culturais entre as comunidades que formavam as sociedades políticas congressistas, que traziam grandes contrastes distintivos entre si, tradições, envolvimento com a terra, nível de industrialização, questões religiosas, bases econômicas, etc. Essa diferença cultural ficou muito clara nos debates que antecederam a Assembleia Constituinte de 1787, visto que alguns embates envolviam, principalmente, diretivas econômicas tidas como inaceitáveis por certa parcela dos membros.

      Para evitar eventual fuga em razão de diferenças políticas ou culturais, em 1787, o Congresso se reuniu na Filadélfia, a famosa Convenção de Filadélfia, que, após longos debates entre federalistas e antifederalistas, resultou na retomada da ideia de Benjamin Franklin, já mais consolidada com os textos dos Federalistas Hamilton, Jay e Madison, defendendo-se a ideia da criação de um governo central cujos poderes seriam pontuais e menores em relação aos governos locais, que seriam a conversão dos Estados soberanos em entes autônomos, o que ocorre mediante cessão da soberania e a reserva para si de uma esfera de atribuições (DALLARI, 2010, p. 256-257; LEWANDOWSKI, 2018, p. 16-17; ANDRADE, 1973, p. 73-74; BASTOS, 1976, p. 74-75).

  1. Cavalcanti (1900, p. 23) e Rosah Russomano (1965, p. 35-36) enfatizam duas decisões do Congresso, a saber, a primeira foi a eleição de George Washington, delegado da Virgínia, como primeiro Presidente dos EUA, e a segunda é que o Constituinte dos EUA se manifestou por meio de um tratado internacional que tinha como fator de atribuição de eficácia geral a confirmação por todos os entes envolvidos.

      Criou-se o Estado Federal, a entidade política que confere unidade e é titular do poder soberano, e os antigos Estados confederados se tornaram entidades políticas internas, os entes federativos locais ou parciais, que renunciaram a summa potestas em prol da Federação, permanecendo com a nominação Estados e sendo-lhes destinado um quadro de atribuições normativas, as competências. Paralelamente, um ente central e geral, o nível federal, foi constituído em razão dessa cessão da soberania, sendo-lhe reservadas competências que envolvem interesses de caráter mais amplo, que extrapolam um ou uns governos locais (DALLARI, 2010, p. 259; CAVALCANTI, 1900, p. 23-24; ARAÚJO; NUNES JÚNIOR, 2018, p. 356-357).


Créditos: Jane de Araújo/Agência Senado

  1. O que é a Federação?

      O Estado Federal é a entidade com personalidade jurídica no plano internacional cujo poder soberano é exercido no plano interno tem sua organização político-administrativa constitucionalmente descentralizada através da criação de um governo central e de governos locais, ambos atrelados entre si por um vínculo indissolúvel e dotados de autonomia legislativa, administrativa, financeira e política (ALMEIDA; In CANOTILHO; et. al., 2018, p. 111-112; LEWANDOWSKI, 2018, p. 17; CAVALCANTI, 1900, p. 70; RUSSOMANO, 1965, p. 33; DALLARI, 2013, p.  251; MELGARÉ, 2018, p. 23; ANDRADE, 1973, p. 72).

      José Afonso da Silva (2013, p. 102), A. Cavalcanti (1900, p. 70-73) e Rosah Russomano (1965, p. 30), por haver uma divisão do exercício do poder no âmbito interno da Federação, se sobressaem duas categorias: a soberania e a autonomia. Ambas são poderes e remetem à ideia kantiana de autonomia (em sentido filosófico), posto que o titular decide por si, exerce sua autodeterminação.

      A soberania tem como titular a Federação (= Estado Federal) e é um poder ilimitado, supremo (summa potestas) que se expressa na (a) ordem externa ou internacional, se relacionando em igualdade e independência com os demais países, e (b) ordem interna, consistente na instituição e organização da própria ordem jurídica (SILVA, 2013, p. 102; CAVALCANTI, 1900, p. 70-71; BERCOVICI; In DIMOULIS, 2012, p. 248).

      A autonomia tem como titulares os entes federativos (= o governo central e os governos locais) e é um poder limitado que se expressa na ordem interna de um Estado através da atuação dentro de uma lista (ou quadro) de atribuições (ou competências) que são constitucionalmente distribuídas entre os entes internos, definindo como inconstitucional o exercício de uma atribuição de um ente por outro (SILVA, 2013, p. 102-104; ALMEIDA; In CANOTILHO; et. al., 2018, p. 112; BASTOS, 1976, p. 89).

      Existe uma necessária diferenciação entre autonomia e competência, que envolvem uma relação de pertencimento, mas não, necessariamente, de sinonímia. Competência é, segundo José Afonso da Silva (2013, p. 479), Plínio Melgaré (2018, p. 32) e Marcos Bernardes de Mello (2019, p. 142), a capacidade jurídica de Direito Público atribuída a titular de cargo ou função pública para a prática de atos jurídicos inerentes ao órgão público a que se liga a função ou cargo.

      O poder de autodeterminação (autonomia) do ente federativo é medido pelo campo jurídico que a Constituição lhe confere (competência), o que permite dizer que a competência é a medida da autonomia de uma unidade da Federação. Noutras palavras, a competência é o campo dentro do qual a autonomia se desenvolve.

      Algumas visões permitem distinguir as categorias acima. A primeira pode ser entendida como uma visão conjugativa, que diz respeito à operação matemática da soma. Remetendo-se à visão primeiramente trazida por Rosah Russomano (1965, p. 31), a soberania, no plano estatal interno, corresponde à ordem jurídica de caráter total, à somatória das ordens geral e locais. A autonomia, por sua vez, leva a uma visão individualizada, correspondendo à ordem jurídica geral e às ordens jurídicas locais em si mesmas. Em suma, a somatória das autonomias (dos entes geral e locais) é igual à soberania.

      Valendo-se de um neologismo, a segunda visão é a intensificativa, e diz respeito à intensidade ou força que os poderes têm. Ampara-se na constatação de A. Cavalcanti (1900, p. 70) de que o poder soberano é uno ou supremo (= não se sujeita a nenhum outro), um só dentro de determinado território e sobre determinado agregado de pessoas. Por isso, não faria sentido afirmar que autonomia é soberania, visto que só deve ter uma desta dentro do espaço geográfico delimitado. A partir dessa negação é que se vê que, além de parcela da soberania, a autonomia é um poder menor em força, visto que está limitado (= está sujeito) pela Constituição e que, inclusive, é dividido entre diversos entes.

      Retornando às linhas gerais, duas classificações se destacam. A primeira diz respeito ao processo de formação do Estado Federal, dividindo-se em (a) Federação por desagregação ou segregação, no qual a Federação nasce através da decisão de um poder até então centralizado e que cria os entes governamentais locais e a eles reconhece atribuições específicas e invioláveis, e (b) Federação por agregação, no qual Estados cedem a soberania em prol da criação de uma unidade  e lhes é deferida autonomia (MELGARÉ, 2018, p. 23-24; FERREIRA FILHO, 2017, p. 333; RUSSOMANO, 1965, p. 35-36).

      Exemplificativamente, o Brasil é um Estado Federal por segregação, visto que adveio de um Estado unitário e descentralizou o poder mediante criação dos entes autônomos; os EUA são uma Federação por agregação, visto que os então Confederados eram soberanias que cederam o poder supremo em prol da criação de um único Estado.

      A segunda classificação diz respeito à forma como exercidas as competências: (a) é cooperativo o Estado Federal cujos entes federativos têm, simultaneamente, competências próprias e comuns, exercem algumas atribuições individualmente, outras em cooperação, (b) é dual a Federação cujos entes federativos exercem atribuições individualmente (MELGARÉ, 2018, p. 24; LEWANDOWSKI, 2018, p. 20-24).

      Apesar de algumas divergências, a doutrina aponta alguns elementos comuns ao modelo federativo e que podem ser sintetizados em três: existência de uma Constituição, a lei da participação, a lei da autonomia (ALMEIDA; In CANOTILHO; et. al., 2018, p. 112-114; CAVALCANTI, 1900, p. 78-88; LEWANDOWSKI, 2018, p. 18-20; BASTOS, 1976, p. 75-77; ARAÚJO; NUNES JÚNIOR, 2018, p. 357-365; RUSSOMANO, 1965, p. 29-33).

      Em uma Federação, a Constituição serve (a) de fundamento jurídico da sociedade política, sedimentando interesses relacionados tanto à unidade nacional quanto às diversidades regionais; e (b) estabelece o vínculo indissolúvel entre as unidades, proibindo a estas a secessão ou desligamento do pacto federativo. Essa relação de fundamento e indissolubilidade está, p. ex., na Constituição do Brasil, que enuncia que ‘’A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito’’ (grifos feitos no art. 1º).

      De acordo com Rosah Russomano (1965, p. 14), a lei da participação diz respeito à participação dos entes regionais ou parciais na determinação da vontade política do ente central ou geral. No Brasil, p. ex., o Senado Federal representa os interesses dos Estados-Membros em relação às decisões a serem tomadas pela União Federal.

      A lei da autonomia diz respeito, justamente, ao poder constitucionalmente conferido aos entes federativos para atuarem no mundo dos fatos. De acordo com Fernanda Dias Menezes de Almeida (In CANOTILHO; et. al., 2018, p. 111-113), a autonomia desdobra-se em finanças próprias (autonomia financeira), na representação política nas relações com as demais entidades (autonomia política), na estrutura administrativa para o exercício das suas atribuições (autonomia administrativa) , e no atributo para edição de Leis (autonomia legislativa).

      Aplicando-se ao Brasil, os Municípios brasileiros são membros da Federação e, portanto, (i) têm suas próprias finanças, que são custeadas, em especial, pelos tributos municipais (IPTU, ISSQN, IPTU), (ii) têm figuras políticas que os representam, p. ex., o Prefeito e os Vereadores, (iii) têm instituições e órgãos próprios para cumprimento das suas funções constitucionais, e (iv) a Câmara dos Vereadores é o órgão legislativo que edita no âmbito municipal as leis complementares e as leis ordinárias, p. ex.

 

  1. Considerações finais.

      Foram maturados três blocos de ideias relacionadas à Federação e que partiram das seguintes indagações: onde está, de onde veio e o que é a sociedade política federativa. Com relação à primeira indagação, situou-se a ideia desenvolvida pelo federalismo a partir das formas de Estado, que têm como ponto cerne a relação entre o poder e a forma como ele se organiza dentro do território.

      No Estado Unitário há uma esfera governamental que concentra tanto o poder político quanto o poder de produção normativa, sendo que os efeitos dos atos se irradiam de forma homogênea por todo o espaço territorial.

      Mais recente, o Estado Regional tem uma esfera governamental com forte poder decisório e que convive com certas unidades ou regiões que são têm certo grau de atribuições, mas não chegam a ser tecnicamente autônomas, posto que existe uma situação de subordinação delas em relação ao centro.

      O Estado Federal é o de caráter mais descentralizado na classificação das formas estatais e envolve a relação entre três ordens jurídicas: (i) uma de caráter central e global, cujas decisões têm âmbito de eficácia para todo o território, (ii) uma de caráter periférico e local, cujas decisões têm âmbito de valência para o espaço geográfico dentro do território e sobre o qual exercem influência, e (iii) uma de caráter total e que corresponde à somatória das duas ordens anteriores.

      Paralelamente à Federação há a Confederação, que consiste não em uma sociedade política, e sim em um ente criado por meio de tratados internacionais e que não se sobrepõe aos criadores, que continuam a ser soberanias, visto que os constituintes podem, em último caso, exercer a denúncia do tratado, o poder de desligamento do vínculo confederativo.

      Relacionando as duas figuras acima é que se remete ao histórico da Federação, que nasceu nos EUA. As 13 Colônias romperam o vínculo colonial com os britânicos e permaneceram como sociedades políticas independentes umas das outras entre 1776 e 1787, persistindo o Pacto Confederativo, que mostrava que as conveniências políticas precisavam ser cedidas em prol da criação de um único ente.

      A partir de 1787, com a promulgação da Constituição dos EUA, as até então soberanias cederam o poder máximo em prol de um quadro amplo de atribuições, as competências, constituindo, simultaneamente, o governo central, cuja autonomia se relaciona a interesses mais amplos ou comuns. Em suma, a experiência estadunidense mostra uma evolução do modelo confederativo para o perfil federativo de Estado.

      A partir dos elementos acima é que o Estado Federal foi definido como a entidade com personalidade jurídica internacional cuja soberania é exercida internamente de forma descentralizada, por meio da criação de um governo central e de governos locais, ambos atrelados entre si por um vínculo indissolúvel e dotados de autonomia legislativa, administrativa, financeira e política, viabilizando o exercício do quadro de competências conferidas constitucionalmente a cada ente federativo.

      No espectro federalista é que se diferenciam soberania e autonomia, partindo da ideia kantiana de autonomia (em sentido filosófico), do titular decidir por si, exercer sua autodeterminação. A soberania é da Federação, é um poder ilimitado, supremo (summa potestas) que se expressa (a) na ordem externa ou internacional em uma relação de igualdade e independência com os demais países, e (b) na ordem interna, consistente na instituição e organização da própria ordem jurídica.

      A autonomia tem como titulares os entes federativos, é um poder limitado que se expressa na ordem interna de um Estado através da atuação dentro de um quadro de competências que são constitucionalmente distribuídas, vetando-se o exercício de atribuições de um ente por outro.

      Uma segunda diferenciação ocorreu, qual seja, entre autonomia e competência, que envolvem uma relação de pertencimento, mas não, necessariamente, de sinonímia. Competência é a capacidade jurídica de Direito Público atribuída a titular de cargo ou função pública para a prática de atos jurídicos inerentes ao órgão público a que se liga a função ou cargo. Disso é que se depreende que a competência é a medida da autonomia.

      Voltando-se às linhas gerais, duas classificações se destacam no estudo do federalismo. A primeira se refere à formação do Estado Federal, que pode ser (a) por desagregação ou segregação, no qual a Federação nasce através da decisão de um poder até então centralizado e que cria os entes governamentais locais e a eles reconhece atribuições específicas e invioláveis, ou (b) por agregação, no qual Estados cedem a soberania em prol da criação de uma unidade  e lhes é deferida autonomia.

      A segunda classificação trata da forma como exercidas as competências, podendo ser (a) cooperativo para os casos nos quais os entes federativos exercem algumas atribuições individualmente, outras em cooperação, (b) dual para os casos cujos entes federativos exercem atribuições individualmente.

      Alguns elementos comuns ao modelo federativo e que podem ser sintetizados em três: (a) existência de uma Constituição, que serve de fundamento do Estado e consolida os interesses nacionais e das diversidades regionais, bem como estabelece um vínculo indissolúvel entre os entes federativos, (b) a lei da participação, que diz respeito à participação dos entes ou governos locais na determinação da vontade política do governo central, e (c) a lei da autonomia, que trata do poder conferido pela Constituição aos entes federativos para terem as próprias finanças, representação política nas relações com as demais entidades, estrutura material e imaterial para o exercício das suas atribuições, e criarem suas próprias Leis.

 

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* Felipe Bizinoto Soares de Pádua é Articulista do Jornal Estado de Direito, Advogado, Pós-graduado em Direito Constitucional Material e Processual, Direito Registral e Notarial, Direito Ambiental Material e Processual pelo Instituto de Direito Público de São Paulo/Escola de Direito do Brasil. Graduado em Direito pela Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo. É monitor voluntário nas disciplinas Direito Constitucional I e Prática Constitucional na Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo. É membro do Grupo de Pesquisa Hermenêutica e Justiça Constitucional: STF, da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. 

 

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