A consequência da perda da autonomia técnica do servidor público municipal

Coluna Democracia e Política

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Foto: pixabay

A meta da precarização do regime de trabalho

Ao contrário do vídeo da procuradora Maren Taborda sobre os projetos do Prefeito Nelson Marchezan Jr para os servidores municipais que teve ampla repercussão nas redes sociais da capital, outro vídeo disponível no YouTube é o do Procurador Municipal Edmilson Todeschini teve repercussão modesta mas merece ser visto com atenção. Apesar da pouca visualização – cerca de 220 – Todeschini aponta um argumento que completa a análise de Taborda que fiz para a edição do Jornal Estado de Direito (24/08/2017): a de que os projetos de  Nelson Marchezan Jr trazem prejuizos à cidade porque afetam a autonomia técnica dos servidores da Prefeitura. O vídeo está disponível em http://bit.ly/2xO4mjg.

Quem é Edmilson Todeschini? É outro procurador crítico do projeto do Prefeito para os servidores. Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Pelotas (UFPEL), Todeschini é especialista em Direito Municipal pela Escola Superior de Direito Municipal e atualmente é Procurador da Procuradoria de Pessoal Estatutário – PPE/ PGM. Foi Assessor Técnico do Gabinete da PGM de 1997 a 2000 e desde 2000 é Procurador do Município de Porto Alegre. Foi Ex-Presidente da Associação dos Procuradores do Município de Porto Alegre (APMPA) por dois mandatos: 2004-2006 e 2006-2008 e integrante da Comissão de Advocacia Pública da OAB/RS no período 2007-2009. Possui publicações na área de direito constitucional e municipal que o credenciam para falar com autoridade sobre as propostas de Marchezan.

Qual a principal contribuição de Todeschini ao debate dos projetos do Prefeito para os servidores públicos municipais? A de que o Prefeito, com seu projeto que altera os valores remuneratórios dos regimes de trabalho,  afeta a autonomia técnica dos servidores públicos. Porquê? Porque precariza seu regime de trabalho. Para entender a afirmação do procurador, é preciso lembrar as origens das condições atuais do exercício do serviço público por seus trabalhadores.  Clóvis Bueno de Azevedo no verbete Servidores Públicos do Dicionário de Políticas Públicas organizado por Geraldo Di Giovanni e Marco Aurélio Nogueira (Edunesp, 2015) lembra que, diferente do Prefeito, que é um agente público, isto é, uma pessoa eleita para um cargo político definido por uma relação de natureza política e institucional, os servidores públicos são definidos por sua submissão ao regime estatutário e, quanto ao regime jurídico, a submissão  ao regime de trabalho especial é uma das formas de sua classificação. São trabalhadores do serviço público a quem foram concedidas garantias para uma importante função: a manutenção da continuidade da administração para além da existência dos agentes políticos, no caso, o Prefeito. Por essa razão, não são submetidos à CLT e devem ter condições de trabalho que garantam condições para o exercício de suas funções.

Origens da autonomia do servidor público

Ainda que Azevedo saliente diferenças entre servidores públicos, trabalhadores públicos e empregados públicos, a origem da valorização do funcionário público remonta a Constituição Republicana de 1891 e as Constituições de 1934 e 1937. Ainda que houvesse desde a Constituição de 1946, uma série de trabalhadores contratados sem concurso, horistas, diaristas, temporários, afirma o autor que  “todos esses trabalhadores não pertenciam aos quadros de carreira da administração pública, ficando em uma condição de segunda classe, sem boa parte dos direitos dos funcionários públicos” (p.921).

A Constituição Federal de 1988 fortaleceu os servidores públicos pois estabeleceu o Regime Jurídico Único (RJU). Esse regime valorizou o regime estatutário em detrimento do regime jurídico da CLT, regra geral da iniciativa privada. Desde 1998, no entanto, a concepção de que o regime estatutário é o ideal da administração pública vem sendo atacada por setores neoliberais que tem interesse na transferência das concepções de administração da iniciativa privada para o serviço público. Esse debate teve como consequência, segundo Azevedo, “ a indefinição de como devem ser reguladas as relações de trabalho dos trabalhadores públicos”.

Porque o regime jurídico dos servidores públicos importa? Porque eles, segundo a Constituição, devem seguir os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. “Como os princípios jurídicos afirmados na Constituição prevalecem sobre a lei ordinária, a consequência é que a gestão dos trabalhadores públicos não pode deixar de se distinguir dos modelos privados”, sentencia.  Por esta razão, “A constituição de 1988, trouxe consigo a reafirmação dos modelos e das regras do direito público, ou do direito administrativo clássico” (p. 923): a natureza do serviço público é distinta do trabalho privado.

Foto: Pedro França/Agência Senado

Garantias não são para servidores, são para sociedade 

Esse ponto é importante. Por esta razão servidores públicos tem garantias de trabalho para preservar princípios públicos fundamentais e por esta razão, planos de carreira e outras formas de valorização profissional foram estabelecidos para tornar inviolável o servidor público, do concurso público à remuneração por exercício de carga horária além do regulado para os cargos e funções. A ideia é garantir recursos humanos ao Estado capazes de exercer suas ações em vista ao bem público, estimular o crescimento e a busca do aprendizado pelos trabalhadores públicos e fixa-lo nas instituições públicas como atores detentores de competências imprescindíveis a defesa do interesse público sem a efemeridade que o trabalhador da iniciativa privada vivencia.

Dos pontos atacados pelos projeto do Prefeito, na Prefeitura de Porto Alegre, a Lei Orgânica Municipal estabelece no seu capítulo IV, “Dos Servidores Municipais”, em seu artigo 31, item II, a “irredutibilidade de vencimentos” e a Lei Complementar 133/85 em seu capitulo VII, artigo 37, Inciso I, cria o Regime Especial de Trabalho, definindo-o como “tempo integral, quando o sujeitar a maior número de horas semanais do que o estabelecido por lei para seu cargo”. E ainda, o artigo 132 afirma que “o funcionário em Regime Especial de Trabalho de tempo integral ou suplementar, por período superior a dois anos consecutivos ou cinco intercalados, só poderá ter cessada a convocação quando: I – requerer dispensa do regime a qualquer tempo; II – for o regime suprimido no serviço público municipal; III – for provido em cargo incompatível com a modalidade de regime“. Todas essas medidas foram introduzidas com objetivo de proteger seus valores remuneratórios da instabilidade e com isso, garantir condições para os servidores exercerem suas funções e estão sob ataque nos projetos do Prefeito enviados à Câmara Municipal.

O mérito do vídeo de Todeschini é descrever em exemplos os efeitos negativos das propostas apresentadas, demonstrar, como na prática, realiza-se a lei. Diz o seguinte ”Em Porto Alegre, o servidor municipal presta concurso para o regime de 30 horas, e poderá ser convocado para 40 horas em regime de tempo integral ou de dedicação exclusiva. Na legislação atual, estatutária, após duas convocações, o servidor consolida o direito a manutenção do regime especial de trabalho. O que significa? Significa agregar mais 10 horas semanais de trabalho e agregar uma correspondente remuneração por essas dez horas adicionais. ” Tudo dentro da legalidade, gerando expectativas de direito para o servidor.

Autoritarismo: todo poder ao Prefeito 

O PLL 11/2017 foi encaminhado à Câmara Municipal de Porto Alegre pelo Prefeito Nelson Marchezan para atacar radicalmente a legislação atual porque redefine o Art. 37 determinando a extinção da convocação automática dos regimes, tanto do RTI como o RDE, isto é, tanto o Regime de Tempo Integral como o Regime de Dedicação Exclusiva. A alteração é proposta no Caput do artigo no projeto que refine os regimes citados, cuja convocação passa a ser agora de apenas um ano, a critério da administração. Além disso, prevê em seu parágrafo primeiro que ambos regimes podem ser “cessados a critério do administrador” ou a pedido do servidor, esta última, condição exclusiva defendida pela lei 133/85. Adiante ainda,  no parágrafo segundo, estabelece a data de 1º de novembro de 2017 para outorgar ao gestor, definitivamente, todo o poder de renovação dos regimes, que passaram a ser feitas “por critério do gestor”, sem discussão alguma com a categoria de servidores, contrariando princípios de administração democrática construídos pela categoria junto á administrações anteriores.

Não terminou.  Há ainda mais dois parágrafos neste artigo do projeto que afetam diretamente o valor das retribuições dos servidores. Como se não bastasse o parágrafo terceiro impedir, a partir da data de 1 de novembro, quaisquer majorações ou acréscimos, o parágrafo quarto estabelece que quaisquer percentuais que venham a incidir tanto na RTI como na RDE constituirão “parcela individual”, isto é, “não reajustável”.  Quer dizer, o Prefeito ataca diretamente vantagens consagradas em repercussões legais com o objetivo de reduzir direitos remuneratórios dos servidores.

Qual o efeito dessas alterações legais? A precarização da autonomia técnica, diz Todeschini. Porquê? Porque remuneração pelo tempo de trabalho organizam o universo do serviço público da capital. As remunerações e vantagens dos servidores foram produto histórico de suas lutas na busca da valorização profissional e determinados por Planos de Cargos e Salários aprovados legalmente que garantem remuneração igual para serviço igual e remuneração extraordinária para serviço extraordinário. “O trabalho, ação criadora essencial do ser humano, não foge ao império do tempo”, diz Sadi Dal Sasso em O ardil da flexibilidade: os trabalhadores e a teoria do valor (Boitempo, 2017). Para Sasso, o capitalismo de nosso tempo tem sido espetacular na construção de uma engenharia de dominação porque denomina “modernização” o que é “devastação”, exatamente oque faz o Prefeito com seu projeto.  Afirma Todeschini: ”O projeto enviado à Câmara, entre várias alterações,  torna precário por todo o tempo da vida funcional, a convocação para o regime especial de trabalho. Significa que a qualquer tempo, o Executivo Municipal, unilateralmente, poderá deixar de convocar o servidor para o regime especial de trabalho. Pensemos naquele servidor que está concursado para 30 horas, e que já foi convocado reiteradas vezes para trabalhar 40 horas, com uma correspondente remuneração para aquele período adicional. Se esse servidor passa a ter essa parcela precarizada, porque ela pode ser revogada a qualquer tempo, ele ficará ameaçado no exercício de sua autonomia técnica. ”

Foto: pixabay

A sociedade precisa de um servidor com autonomia técnica

Qual é o efeito devastador sobre a administração pública do projeto do Prefeito? A ameaça a autonomia técnica dos servidores. O que isto significa? Laércio de Oliveira e Silva Filho, em sua dissertação A autonomia do servidor público no Brasil, apresentada à Fundação Getúlio Vargas, afirma que “a autonomia pessoal do servidor público, em seu agir na Administração Pública, é um dos pressupostos para a eficaz implementação de ações de gestão do conhecimento. Ela também é um anseio do trabalhador, sempre defendido em manifestações das mais diversas associações de classe ”. Estudando de forma interdisciplinar diversas fontes da autonomia técnica na literatura sociológica, administrativa, do direito e da filosofia, o autor vê que “a personalidade humana é apresentada como a fonte da autonomia, bem como sua justificação diante de doutrinas que a negam e atacam” e que ela pode ser de três dimensões: autonomia substantiva, técnica e objetiva”.  Diz Todeschini: “autonomia técnica nada mais é do que a defesa do interesse do ente público quando o interesse do ente público colide com o interesse do governo local”.

A autonomia técnica, segundo Silva Filho, está associada ao controle, por parte de profissional executante, o servidor público, do processo de produção e seu ritmo de execução “O crescente assédio do controle sobre a ação estatal, ainda que faça pesar sobre o agente público maior necessidade de prestação de contas (…) a coação que um controle impessoal e exacerbado exerce sobre o sujeito, frequentemente, desencorajando-o a tomar a melhor opção, é assunto da maior importância”. É nesse ponto que situa-se a crítica de Todeschini: “É muito comum no âmbito do município, na vida de Porto Alegre ou de qualquer município ou de qualquer estado, seja do Rio Grande do Sul ou dos demais, ou da União, haver uma colisão entre o interesse público e o interesse do respectivo governo, e é nessas ocasiões que, um governo mal intencionado poderá ameaçar o servidor dizendo o seguinte: se tu exercitar tua autonomia técnica para defender o interesse do ente público, contrariando interesses do governo da ocasião, tu será punido com a consequente desconvocação do regime especial de trabalho e a consequente redução remuneratória.”

Porque isso ocorre? Todeschini não fala, mas minha explicação é que a visão do Prefeito é contrária ao que preconiza a tradição do serviço público. Na capital, ao longo de sua história, foi construído um sistema público municipal caracterizado por sua distinção dos regimes da iniciativa privada: para Marchezan, só os métodos e regime da iniciativa privada no serviço público importam. A razão deve ser buscada em suas posições ao longo de sua história política. Afirma a jornalista Valéria Muller em matéria publicada no site Esquerda Diário de 13/09/2016: ”Como deputado federal, Nelson Marchezan Jr. votou a favor do golpe e do PL 4330/15, hoje PLC 30/2015, que expande a terceirização a todos os postos de trabalho. Na Câmara também ficou conhecido pelas escandalosas declarações contra os trabalhadores do serviço público. Não vacilou em chamá-los de “vagabundos” e “desocupados” por protestarem contra a PEC 241/16, que congela os salários dos servidores e impede novos concursos pelos próximos 20 anos. Defendeu também o fim da Justiça do Trabalho, órgão ao qual recorrem os trabalhadores para tentar garantir direitos que os patrões, tão bonzinhos e que ele tanto defende, se negam a pagar”.  Para além da ironia da articulista, o que sua reportagem aponta é essa visão de mundo baseada na valorização da lógica da iniciativa privada, do livre mercado, dos empresários e das formas de exploração do capital sobre seus trabalhadores, que entendo o Prefeito deseja introduzir na organização do serviço público municipal. E para isso, é necessário, nos termos de Dal Sasso, a devastação da organização do sistema público.

Exemplos da chantagem e coação ao servidor público

É o que exemplifica Todeschini na seguinte passagem: ” vamos imaginar por exemplo, um fiscal, um agente de fiscalização, que sofrerá ameaças para agir de forma a contemplar o interesse do governo colidindo com o interesse público, que será pressionado para garantir o interesse do governo colidindo com o interesse público. Se ele exercitar sua autonomia técnica ele poderá ser ameaçado e poderá ser desconvocado do regime especial de trabalho perdendo remuneração. Vamos pensar também num professor municipal que estará impedido de promover uma educação libertadora, uma educação cidadã, porque não interessa ao governo. Ele poderá ser desconvocado do regime especial de trabalho, este é o aspecto mais preocupante de todos, isso abre um terreno muito preocupante, para que o servidor fique ameaçado, e não possa mais, sob pena de ter um prejuízo financeiro, ele fique pressionado a não mais exercitar a autonomia técnica. A precarização do trabalho com convocações periódicas pretende apenas atender o interesse do governo, fragilizando o servidor, tentando conduzir a subserviência, conduzir ao medo para manter sua parcela indenizatória, e dessa forma deixar de exercer sua autonomia técnica em defesa do interesse público”

Qual a consequência da apresentação destes projetos pelo Prefeito, questão que dá título a este artigo?  Entendo que a consequência dos projetos apontados por Todeschini, s.m.j, é servir de argumento a mais em eventual pedido de impeachment do Prefeito Municipal. Porquê?  A Lei Orgânica de Porto Alegre, em sua seção VI, “Da responsabilidade do Prefeito”, em seu art. 96, afirma que “são crimes de responsabilidade os atos do Prefeito que atentem contra a Lei Orgânica, as Constituições Federal e Estadual, especialmente contra a…“ existência do Município”. Ora, entendo que ao ameaçar a autonomia técnica do servidor, nos termos reconhecidos por Todeschini, o Prefeito incorre no grave crime de atentar contra a …existência da cidade! Ora, a razão é que no âmbito das políticas públicas, a administração pública é composta pelos órgãos e entidades do governo que compõe o município. No caso de Porto Alegre, é a administração municipal que, segundo a Lei Orgânica, em seu artigo 6º, promove a vida digna de seus habitantes e tem como um de seus princípios “a prestação integrada dos serviços públicos”.

Atacar servidores é praticar um crime contra a cidade

Ela preconiza também, em seu Art. 9º, inciso II, da LOM, que compete ao Município “prover a tudo quanto concerne ao interesse local, tendo como objetivo o pleno desenvolvimento de suas funções sociais, promovendo o bem-estar de seus habitantes”. E quem é o ator que atua na defesa do interesse local? O servidor público! Ora, a lei define que administração pública é composta por seus órgãos. E seus órgãos são compostos pelo quê? Por… servidores!. A existência do município depende do funcionamento adequado dos órgãos municipais compostos por funcionários públicos. Se estes funcionários são afetados no exercício de suas funções, a máquina pública funciona incorretamente. Fazer a máquina pública funcionar de maneira inadequada, para mim, é o crime contra a cidade que se refere a LOM.

O efeito da restrição à autonomia técnica é um efeito sobre as políticas públicas: órgãos e entidades do governo que tem a responsabilidade de manter a cidade passam a funcionar mal, é a cidade que é  ameaçada quando seus servidores não podem exercer plenamente suas funções. Porque a base de sua função pública, dos servidores públicos,  é a proteção do bem público, que só pode ser exercida se o servidor tiver autonomia: se for vítima de pressões, de interesses privados e chantagens promovidas pelo próprio governante no exercício de suas funções, exatamente o que o exerce o Prefeito quando tem o poder de atuar discricionarimente sobre os salários de seus servidores, atuar sobre seus valores remuneratórios, é o que permite, nos termos de Todeschini, que a proteção do bem público esteja ameaçada. Quer dizer, o poder discricionário que o Prefeito poderá exercer sobre  servidor que quisere para atacar, que poderá dizer que o funcionário A terá seu salário reduzido e o funcionário B não, é extremante pervesa  não somente para o servidor, mas para a sociedade.Diz Carlos Alberto Monteiro de Aguiar no verbete Administração Pública, do Dicionário de Políticas Públicas: “Administração aqui entendida pelo agir, pela ação resultante da dinâmica empreendida pelas pessoas da organização (órgãos ou entidades), em função do exercício das atividades decorrentes dos objetivos organizacionais” (p. 52).

O servidor público é responsável pela administração da cidade. Administração vem do latim ad (preposição) + ministrare, que significa servir, efetuar, executar, gerir, dar direção, direção dada pelo interesse público. Muitos acreditem que a verdadeira forma de administração é aquela proveniente do mercado: isso ocorreu porque na passagem do final do século XIX para o século 20, predominou a ideia de separação no campo da administração pública como esfera de políticas públicas definidas pela política daquela concepção de administração pública como uma especificidade de administração de negócios. Nada mais equivocado: hoje sabemos que iniciativa pública e iniciativa privada não combinam. Não há nada que aponte que o universo de condução de negócios seja hoje uma opção que garanta os direitos de cidadania, da maioria dos cidadãos e preserve o bem público: o alvo das empresas hoje é a ampliação cega dos seus lucros, minimização de seus custos, desvalorização e flexibilização dos direitos trabalhistas. E o Estado é necessário para garantir condições de exploração da sociedade pelo mercado. Em todas as iniciativas do mercado, vê-se ascensão do interesse privado acima do interesse público, o que nega a existência da cidade como um todo para benefício de classes sociais abastadas, promoção da concentração de renda e não repartição de benefícios sociais. E a esse mecanismo sofisticado de exploração, de garantia do exercício da dominação pelo capital sobre o Estado que os projetos do Prefeito, em meu entendimento, atendem. Resta ao Legislativo, fiel defensor das prerrogativas da sociedade, dar-se conta disto e rejeitar os projetos.

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