O Legislativo Municipal como agente de políticas públicas

Coluna Democracia e Política

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Foto: Ederson Nunes/CMPA

O Legislativo municipal no tempo

Pensar o presente, o passado e o futuro das Câmaras Municipais é pensar o papel do legislativo no tempo. A palavra khrónos designa o sentido pleno para os gregos da palavra tempo, o que correspondia, no vocabulário de Aristóteles, exatamente a palavra “quando” e, para o mesmo filósofo, nenhum tempo pode ser dado sem um “agora”, isto é, sem um sujeito (alma ou inteligência) que dele tenha consciência. Para os antigos, o passado e o futuro estão intimamente ligados ao presente. Por esta razão, falar no presente, passado e futuro das Câmaras Municipais é falar dos caminhos pelos quais o legislativo constrói sua função. Para Francis Wolff, especialista em filosofia antiga, a diferença ente as sociedades primitivas e a nossa está no fato de as primeiras são comunidades que evitam a política, resistindo com suas forças a tudo aquilo que se assemelhe ao poder, consequência da busca da chamada Terra Sem Mal “como se o mal aqui embaixo fosse a política”. Ao contrário, das sociedades gregas até a nossa desenvolveu-se um sentimento de amor pela política, expressão de sociedades que se organizam politicamente e vivem da política. Diz o historiador J.-P. Vernant: “É a emergência de um campo privilegiado em que o homem se percebe capaz de regrar por ele mesmo, através de uma atividade de reflexão, os problemas que lhe concernem, depois de debates e discussões com seus pares”.

Pensar o seu presente, pensar o seu futuro, nunca foi o forte das Câmaras Municipais. de Porto Alegre. Não que tais dimensões não façam parte do debate cotidiano: ao contrário, a todo o momento, o legislativo refaz em discurso, avaliações. Elas são a interpretação que o ator político dá, no momento do discurso, dos fatos que acontecem na cidade, as medidas implementadas pelo Prefeito, as reações da sociedade organizada e dos servidores públicos. Mas, de fato, poucos estudos nascem do poder legislativo, de seus servidores, de seus pesquisadores. Em Porto Alegre, a última publicação significativa da Câmara Municipal foi o livro “Dez anos de leis e ações municipais”pesquisa coordenada e sistematizada por Rosane Vilas-Boas, abrangendo o período 2002-2011 onde a autora analisou a capacidade da Câmara Municipal de Porto Alegre de reinventar a política, de reforçar aquele poder delegado pela comunidade, reinventando ao mesmo tempo os meios para mude suas condições de vida. Aqui, lembraremos as ideias gerais da obra para ter uma ideia da complexidade da função legislativa local. A ideia é que,  ao contrário daqueles que pensam hoje no fim da política, vale a afirmação de Aristóteles que via a política como o gênero de vida mais elevado, o que define a vida humana propriamente dita. Por isso é necessário voltar a política local, buscar contruí-la de forma adequada e justa. Nada é mais digno para um homem do que viver a política, identificar-se com a boa política, considerada como uma dimensão única. Parafraseando Walter Benjamin e Zygmund Bauman, a política, assim como a vida, é uma obra arte. Essa obra de arte é feita pela construção coletiva de políticas públicas que, na base da pirâmide politica, são os vereadores.

A boa política

Uma das mais notáveis – e também mais simples – conclusões da análise de políticas públicas –  é que no centro da práxis política está a idéia de que “fazer política é fazer políticas”, no sentido de que fazer ações políticas é formular e implementar políticas públicas. A arte da política não pode ser separada do jogo político (politics) da ação pública (policies) e está justamente na combinação que o político faz e que lhe permite interpretar as transformações da sociedade contemporânea. É por esta razão que o caso de “Dez anos de Leis e Ações Municipais” tem significado importante para a avaliação do trabalho do poder legislativo e dos vereadores que passaram pela Câmara Municipal de Porto Alegre. Ele oferece elementos factuais que fazem a importância como fator adicional no momento da escolha do voto. Ele é, numa palavra, um estudo do campo da policies, ou seja, no campo da elaboração de políticas públicas, o exemplo concreto daquilo que Michel Sennelart denominou de As artes de governar [1]

A razão é que a política, já dizia Otto Von Bismarck é a “arte de fazer possível o desejável”. Nesse sentido, é preciso estudos que avaliem a legislação produzida pelo parlamento ao longo dos anos, seu testemunho como a resposta dos vereadores ao decodificaram as necessidades locais com o objetivo de faze-los inteligíveis em termos legais, o que significa, inteligíveis para a administração municipal – o Poder Executivo Municipal.

Vereadores são lideranças porque são “construtores de referentes”, assinala Pierre Müller em “Las políticas públicas”[2]. O que significa que os vereadores são importantes não apenas porque representam interesses específicos, mas porque são importantes e necessários mediadores dos conflitos sociais. Toda a centralidade da vereança pode ser resumida no fato de os vereadores participam ativamente do processo de formulação de políticas públicas, construindo cenários possíveis e intervindo na realidade por meio do trabalho da produção legislativa, que é, numa palavra, a forma de construir a agenda política local.

Os vereadores são os defensores da governança da cidade. Eles constroem localmente as soluções que lhes parecem mais adequadas para responder as necessidades dos cidadãos, o que significa que cada vez mais a política não é dita “de cima”, mas vem “de baixo”.  É preciso estudos que mostrem o Legislativo em Ação, o modo como ao longo do tempo são feitas leis e ações legislativas. Essas leis não são em excesso como muitas vezes se afirma, já que são construídas justamente para resolver conflitos. E conflitos são permanentes na cidade e as leis nascem exatamente no instante em que os atores percebem que a sua situação não é o que deveria ser, exercem pressão sobre o legislativo que responde, oferecendo soluções, formulando propostas por meio de políticas públicas travestidas em leis.

A importância de publicação de estudos legislativos

Nesse sentido fazem falta estudos a semelhança de Dez Anos de Leis e Ações Municipais, à época, parte de uma estratégia de divulgação de políticas públicas. Essa divulgação, tão presente em períodos eleitorais, pode ser definida pela necessidade que tem o legislador de apontar os atos concretos e tangíveis que previamente formulou como candidato e realizou como político. Esta é uma necessidade do governante, ainda que seja pouco conhecida – e demandada pelos cidadãos. Porém, cada vez mais é visto como um “plus” da governabilidade a possibilidade de tornar a conhecer ao cidadão o quão eficiente – ou ineficiente – é seu governo e sua representação parlamentar.

 Dez Anos de Leis e Ações Municipais atingiu seu objetivo? Em parte, sim, porque permitiu a seus leitores fazerem sua análise própria de que seus vereadores conseguiram ser eficientes e obtiveram a maior quantidade de resultados com a menor quantidade de recursos, e se conseguiram ser eficazes, se conseguiram atingir aquilo a que haviam se proposto. Esse campo é denominado por Müller de politing, ou seja, aquele que permite ver se a ação legislativa é eficaz em fazer as coisas corretas e eficientes, fazendo-as corretamente.

Por outro lado, frente às eleições estaduais deste ano, oferece aos candidatos a vereador que desejam ser exitosos eleitoralmente como deputados, exemplos de propostas sérias e consistentes do que é a função do representante fazer, ao mesmo tempo em que demonstram ao eleitor o que pode fazer como deputado.

As políticas públicas

A perspectiva das políticas públicas teve origem nos Estados Unidos e na Inglaterra. Elas só puderam se constituir porque nesses países havia um entorno democrático estável, organizações independentes de governo, instituições prontas para aceitar críticas e entidades que promoviam o exercício do governo, bem como quem assumisse a tarefa de fiscalizar as decisões públicas.

Esse é um cenário muito próximo do que encontramos na política porto-alegrense. Porto Alegre conta com instituições democráticas estáveis, plenamente definidas no seu Poder Executivo e Poder Legislativo; há também inúmeras instituições – de apoio a minorias, ambientalistas, de direitos da mulher, etc – que fazem com que necessidades sociais possam chegar ao governo; há também dentro das instituições governamentais, processos de transparência e ouvidorias já estabelecidas para aceitar críticas e o cidadão, que vem atendendo ao pedido de fiscalizar as decisões públicas participando ativamente das sessões legislativas, ou dirigindo-se aos demais órgãos do governo. Não são poucas as leis que o leitor encontrará depois da publicação daquele volume que foram idealizadas inicialmente em contato com o cidadão. Seis anos depois, a comunidade aguarda a continuidade do estudo.

Foto: Brayan Martins/PMPA

A análise de políticas públicas vem se constituindo em uma disciplina científica nova, que recorre não apenas ao Direito, já que se trata da formulação de leis, mas também a Sociologia, a Economia e a Psicologia. Ela vê o Estado em Ação, algo diferente da teorização do conceito de Estado a que estamos acostumados a ver nos cursos de graduação em Ciência Política. Chamada de public policy pelos ingleses, o campo das políticas públicas só agora chega ao campo dos altos funcionários de estado como guia de ação e aos universitários como objeto de estudo e, por esta razão, vem constituindo seus métodos e conceitos de forma recente.

Müller assinala que desde os anos 50 os estudos de políticas públicas nos Estados Unidos foram profundamente influenciados pela proposta anglo-saxã, essencialmente pragmática e definida como análise da formação dos interesses na condução de boas e eficazes políticas. Hoje as perguntas evoluíram um pouco mais e a noção de políticas públicas incorporou a discussão não apenas da natureza do Estado como instituição que domina, modela e transcende a sociedade como a perspectiva pragmática coloca a questão, passando a reposicionar o conceito de políticas públicas que passa doravante a perguntar-se também sobre a transformação que o próprio Estado sofre no período e que resulta na questão fundamental: “as políticas públicas mudam a vida política?

O caso de Porto Alegre

Se transpormos para Porto Alegre, a resposta é afirmativa. Com efeito no inicio do século XX surgiu em Porto Alegre, como no restante do Brasil um tipo de estado capitalista que afetou a forma regulação da sociedade. De um lado assistimos a expansão do estado e sua organização, com imensas intervenções públicas em todos os campos da vida – educação, saúde, habitação. Porém, ao mesmo tempo, vemos uma profunda crise e insatisfação dos cidadãos com estas mesmas dimensões que Estado e Prefeitura buscam organizar e a Câmara Municipal, através da legislação que produz, visa equacionar.

Esta explosão de legislação produzida pela Câmara Municipal corresponde ao fato de que não somente os campos de ação da administração municipal se ampliaram, mas também os conhecimentos de que dispõem os vereadores se diversificou e sofisticou. A sociedade porto-alegrense é uma sociedade regulada como outra qualquer, o que significa que atingiu uma complexidade de organização em que não é mais possível excluir a necessidade do Estado. Nesse período, onde os estudos de políticas públicas evoluíram, os vereadores fizeram ação pública baseada na sua capacidade de fazer política, construindo suas próprias razões da ação pública.

A industrialização da capital e a posterior transformação da cidade em prestadora de serviços é responsável em grande parte por esse processo de fortalecimento do político, ou se o desejarmos, a transformação de Porto Alegre numa cidade regulada. Há várias leis para isso: o Plano Diretor, a legislação ambiental, que aprofundam e substituem, à sua maneira, aquilo que o Código de Posturas – outra lei – fazia para o século XIX. Mas a principal lei sem dúvida, a própria Lei Orgânica Municipal, que a partir da Constituição de 1988, renova o âmbito de ação dos poderes públicos – em especial o Legislativo – no campo da formulação de leis, e por conseqüente, de políticas públicas.

A industrialização da capital traz ainda outra consequência: a explosão da divisão social do trabalho, e com ela, a necessidade de regulação da atividade econômica. De fato, a industrialização que Porto Alegre assiste na virada do século XIX para XX exigiu dos poderes públicos uma atuação constante para o atendimento das necessidades dos movimentos sociais urbanos. De norte a sul da cidade, novos conglomerados urbanos eram criados, modificando-se a estrutura tradicional da cidade – como se pode ver nas transformações da vocação da zona sul da cidade voltada para a agricultura até a estrutura da família, cada vez menos identificada com trabalho e mais com ócio e consumo, deslocando-se das atividades de produção para o universo da fábrica. Não é à toa que um dos movimentos efetuados por Julieta Battistioli na década de 70 vá em direção a defesa dos direitos da mulher no trabalho.

Estas transformações têm como efeito o surgimento de novas atividades econômicas na cidade, o que traz de reboque novos papéis profissionais cada vez mais numerosos e especializados. A educação torna-se cada vez mais necessária para dar acesso e formação específica para isso, reagrupa grupos humanos em novos papéis profissionais, expressão da nova divisão do trabalho que atinge a capital. Frente a emergência de inúmeros setores sociais, o poder legislativo surge como o espaço político por excelência da negociação social. Veja-se o exemplo dos pobres. Na sociedade tradicional que era Porto Alegre no século XIX, os indigentes eram atendidos por intermédio da caridade ou da assistência. É somente com o advento do Estado Social no Brasil que a partir deste momento, políticas públicas de assistência serão destinadas às populações pobres da capital. É o caso da criação da Fundação de Assistência Social e Comunitária pela Prefeitura de Porto Alegre, sucedendo inúmeros outros órgãos sociais que a Prefeitura teve e que assume a responsabilidade neste campo. Políticas Públicas são meios para manejar antagonismos sociais.

O papel do poder legislativo

Quer dizer, Porto Alegre cresceu e seus habitantes, organizados setorialmente, são incapazes de, sem o governo, desenvolver uma sociedade justa e equilibrada que satisfaça a todos. É aí que entra o papel do Poder Legislativo, em sua capacidade de regular os antagonismos sociais para distribuir recursos econômicos escassos. No legislativo ecoam as reivindicações de tipo setorial, colocando e inclusive elegendo uma nova geração de representantes. É o caso dos jovens, em sua capacidade de eleger vereadores, os professores, os radialistas e representantes dos meios de comunicação, etc. Para isso, o legislador teve de se utilizar de novas ferramentas intelectuais para pensar as necessidades dos novos setores sociais. A ampliação do movimento ecologista, feminista, de identidade GLBT entre outras demandas sociais fez com que os vereadores assumissem novos discursos baseados em leitura e ferramentas intelectuais novas.

Nesse sentido, a apropriação do espaço do poder legislativo – o plenário, as comissões – pela comunidade tem o significado preciso de mostrar uma nova visão de mundo e do parlamento no qual a sociedade “valoriza sua ação sobre si mesma”. Isto significa que ao mesmo tempo em que o legislador é capaz de fazer uma lei movido pela iniciativa da sociedade, é a própria sociedade organizada ou seus setores organizados que se faz presente no legislativo como agente social, seja no Plenário ou nas Comissões.É por esta razão que também o papel das Emendas é realçado nesta pesquisa, já que elas, mais do que outros processos, revelam a ação direta do parlamentar no processo de negociação.

Um dos critérios que o leitor tem para avaliar as leis aqui reunidas é se elas são capazes de distanciar-se do chamado management público, definidos como o termo médio entre as exigências de eficácia e o apego ao particularismo da gestão pública. Frente aos processos de redução da presença do Estado na sociedade – políticas neoliberais – cabe ao legislador combinar na administração pública a melhor forma de otimizar os recursos – como na administração privada – mas sem seguir seus objetivos, ou antes, seguir somente os objetivos fixados pela sociedade – não existe rentabilidade para o Estado, apenas o desejo de melhorar a performance pública.

Efeitos das ações legislativas

Estas ações têm inúmeras consequências para cidade, pois atendem a demandas específicas. No seu conjunto, apontamos três efeitos para a comunidade. O primeiro deles é combater aquilo que Jacques Ranciére denominou de “Ódio à Democracia”. Num mundo aparentemente tão desencantado para com a política – você pode discordar deste ou daquele ator político – retorna uma espécie de ódio à democracia que caracterizava a democracia no seu início. Como se sabe, a democracia era para os gregos, em primeiro lugar, um insulto inventado por aqueles que viam no governo da multidão algo ilegítimo, algo abominável para um mundo no qual havia apenas o direito de nascimento. Esse ódio não se dissipou com o avanço do Estado Liberal, transferindo-se para todos aqueles que vêem no Estado um obstáculo a seus interesses. A democracia contemporânea, se fará em torno dos ideais de liberdade e igualdade, representadas nas instituições e na lei do Estado. Chegamos, entretanto, a um paradoxo: se todos nos declaramos defensores da democracia, porque ainda continuamos tão distantes das condições de plena vivência da democracia?

Foto: Fernando Frazão/Agência Brasil

É aí que entra o esforço de valorizar as iniciativas dos vereadores dos vereadores e criticar suas atitudes e ações negativas. Criticamos permanentemente as instituições públicas pela sua incapacidade de atender necessidades sociais mas esquecemos, que muitas vezes, elas o fazem. É preciso fazer com que esta critica geral não se volte em ódio para com as instituições, destruindo uma construção milenar. É preciso valorizar as ações positivas. Quando os vereadores de Porto Alegre enfrentam seu Prefeito, especialmente agora que ele propõe alterações nos direitos dos servidores e propõem alternativas, isto deve ser valorizado. Os vereadores fazem justamente isso, a construção democrática através das quais as instituições garantem seu valor pela implementação de políticas públicas e pela resolução de seus conflitos entre servidores e administradores. Se trata, em primeiro lugar, a necessidade de enfrentar o desencantamento das instituições que se transforma em ódio, visível na pregação do voto nulo e nas formas de distanciamento do Estado pela realização de ações que beneficiem de forma concreta a comunidade.  O ódio as instituições que vai se tornando nova regra na relação do Cidadão com seu Estado só pode ser revogado com mais ação publica. E esse ódio também está presente na relaçaõ de seus servidores com sua administração e precisa ser combatido. E é ele que nos leva a segundo conseqüência.

A segunda consequência que os vereadores assumem uma nova função. O parlamento contemporâneo se transforma numa espécie de escola, um parlamento educador, primeiro passo para combater o desencanto político.  É que ao reunir grupos tão diferentes e suas demandas – professores, estudantes, sindicalistas, operários – ao mesmo tempo ele assume uma perspectiva educativa para esses grupos: ele ensina o que o parlamento faz e ensina como os grupos podem agir para conquistarem o que desejam. Por isso toda gestão legislativa que se inicia deve enfocar a ação educativa da instituição. É uma utopia no sentido de ser o desafio de transformar os parlamentos no lugar onde os movimentos sociais aprendem e de onde aprendem. Não se trata apenas do trabalho de vereadores em prol da cidade, pela fabricação de leis, mas o estabelecimento de uma relação pedagógica do parlamento com a sociedade.

A pertinência do poder legislativo como lugar de educação cidadã pode ser vista no próprio conceito de Cidadania. Derivada do vocábulo latino civitas (cidadão), em Roma era aquele que estava integrado a vida política de sua polis (cidade). Hoje, para Dalmo Dalari é “um conjunto de direitos que dá a pessoa a possibilidade de participar ativamente da vida e do governo de seu povo”. O Legislativo garante, através das leis a conscientização sobre os direitos fundamentais do cidadão.

Chegamos finalmente a terceira consequência. É a otimização do trabalho legislativo. É preciso mostrar aos cidadãos que por dentro, a Câmara é uma máquina de trabalho em estado puro. Das 7h às 22 h, 7 dias por semana, funcionários, cargos em comissão e vereadores são dedicados a mover esta máquina pública. Eles não são preguiçosos, como deseja fazer ver determinados setores da sociedade, ao contrário, eles estão no seu limite de trabalho. Nunca se trabalhou tanto como hoje no interior da Câmara Municipal: você vê os funcionários submetidos a rotina extenuante de trabalho, que vão de um lado para o outro para dar suporte a reuniões e debates que ocorrem todos os dias, todas as horas.  Há muitos motivos para isso: funcionários que se aposentaram e que não foram substituídos, funcionários que preferiram continuar sua carreira de servidor noutro órgão, a política de diversas gestões em protelar a realização de concursos públicos.  A forma de combater esse problema é consolidar Planos de Carreira de Cargos e Salários dignos, justos e atrativos para os melhores quadros,  o que não existe nas propostas de reforma do estado neoliberais que desejam extinguir a função pública.

Você vê também vereadores deslocando-se para inúmeras reuniões, participando de grupos diferentes e de reuniões comunitárias, da manhã à noite. Eles vivem sobre intensa pressão para criar as condições para que a instituição cumpra seu destino, o do pleno atendimento da população.O vereador também precisa de educação: é preciso saber colocar os limites da dedicação a atividade parlamentar, caso contrário, advém a fadiga. Há muitos motivos para isso: dedicação, perfil do político, etc. A forma de combater este problema é consolidar práticas de ação legislativa por campo ou dominio, especializando a agenda dos vereadores.  O paradoxo é que o legislativo pode ter seus problemas, mas nunca esteve tão ligado a sociedade como agora. Mérito dos vereadores, por suas iniciativas, e de seus funcionários, por seu trabalho.

Com o final do feriado de carnaval, o parlamento de Porto Alegre, como todos os demais, retomam suas atividades. No ano que promete ser de grandes enfrentamentos entre o Prefeito e seus vereadores na capital, nunca é demais lembrar as dimensões do papel do legislativo, seus compromissos com suas tarefas, a produção do bem comum.  Se há um dilema a ser enfrentado é o de que o futuro das Câmaras Municipais, e da de Porto Alegre, em especial, está associado a capacidade de lidar com seus limites, trabalhar suas possibilidades, voltando-se para o bem comum e a defesa de seus funcionários. O desmonte neoliberal está em andamento, suas novas funções como criadora de políticas públicas não podem ceder aos apelos de ocasião, interesses partidários ou ideológicos. Porque está em andamento um distânciamento entre o que a Câmara é e o que ela deve ser.

(Texto atualizado pelo autor, publicado originalmente como introdução da obra “10 anos de Leis e Ações Municipais”)

[1] Editora 34, 2006.

[2] Universidade Externato de Colômbia, 2010.

Jorge Barcellos é Articulista do Estado de Direito, responsável pela coluna Democracia e Política – historiador, Mestre e Doutor em Educação pela UFRGS. É autor de “Educação e Poder Legislativo” (Aedos Editora, 2014), coautor de “Brasil: Crise de um projeto de nação” (Evangraf,2015). Menção Honrosa do Prêmio José Reis de Divulgação Científica do CNPQ. Escreve para Estado de Direito semanalmente.

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