O Legislativo e as políticas de segurança (parte 1)

Coluna Democracia e Política

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Foto: Guga Stefanello/ Divulgação PMPA

Foto: Guga Stefanello/ Divulgação PMPA

Segurança

A aprovação do PL 06/2017, a lei antivandalismo, que introduziu uma série de restrições as manifestações populares em nome da segurança, aparece num contexto que sugere que o legislativo é omisso neste campo e, portanto, iniciativas do Prefeito merecem serem aprovadas. Nada mais equivocado.

Em Educação e Poder Legislativo (Aedos Editora, 2014), analisamos a produção legislativa no período 2001-2008 com o objetivo de realizar o diagnóstico das características da legislação educacional produzida pela Câmara Municipal de Porto Alegre no campo da construção de políticas públicas.

A experiência de pesquisa, no entanto, localizou inúmeros dados para a análise de demais políticas públicas construídas pelo Legislativo. Isto é, no processo de pesquisa através da ferramenta interna Sisprot, Sistema de Protocolo, somente acessível por servidor do sistema mediante senha e login, é possível ter acesso a dados de projetos que foram registrados pelo Protocolo da Câmara Municipal, critério de base de desta seleção. Entretanto não houve oportunidade de cruzamento, e os dados são dispares quando acessados pela ferramenta pública disponível na página do legislativo. A razão é o tipo de inclusão de metadados que cada forma de acesso permite: enquanto no Sisprot, você pode elencar por 15 categorias disponíveis, a ferramenta pública não identifica as categorias em que é baseado, apenas usa da expressão “palavra-chave”, o que parece originar repetições de resultados.

Pesquisamos mais uma vez o tema segurança para verificar a contribuição do poder legislativo na construção de políticas públicas de segurança. Os dados foram acessados na ferramenta Sisprot no período de 10 a 14 de outubro e tabulados para garantir o maior número de informações. Foi feita uma tabulação geral das proposições, e a seguir, estudadas as proposições com base em dois critérios: a de maior número e a mais importante. Para nossa análise, foram escolhidas as proposições Comuns, como a de maior número (350 ocorrências) e a mais importante, ligada a atividade fim do legislativo, os Projetos de Lei do Legislativo. Foram deixados para uma análise posterior, PPs, PI, PR e Indicações. Estas proposições também merecem sistematização por assunto e análise qualitativa, o que não foi feito no momento por se tratar de uma comunicação.

 

A segurança como matéria legislativa municipal: 

O termo “segurança” emerge na Lei Orgânica Municipal apenas 9 vezes. É título na Seção III, nos termos do Art. 156 que diz que “A sociedade participará de conselho próprio para encaminhamento e solução dos problemas atinentes à segurança pública, na forma da lei”, mas refere-se a segurança em diversos outros contextos. Primeiro, na defesa dos direito à segurança no trabalho dos servidores municipais (Capitulo IV, Art.31, Inciso XVIII); depois como princípio de segurança social no capítulo da atividade econômica(Art. 128,Inciso II),  onde garante que somente terá autorização a atividade econômica que atender os requisitos essenciais a segurança (Art. 138) e no transporte de cargas (Art. 146); considera também sua obrigação oferecer serviços que garantam segurança econômica a idosos, portadores ou não de deficiência (Art. 174, Item III). Quer dizer, a Lei Orgânica transfere para o Conselho Municipal de Segurança a construção das políticas públicas do setor, assumindo para si aqueles temas da segurança à atividade econômica e para os casos mais graves da política social, o atendimento de idosos ou portadores de deficiência. É, portanto, uma visão limitada da responsabilidade do município no campo da segurança.

Na Câmara Municipal, o Regimento Interno criou a Comissão Permanente de Defesa do Consumidor, Direitos Humanos e Segurança Urbana (Art. 30, Item V). Pelo Art. 40, estão entre seus objetivos “g) ações interdepartamentais, sistêmicas e continuadas de desenvolvimentos e implantação de segurança urbana; i) programas voltados à segurança urbana e ao bem-estar da população, no contexto municipal e VI – subsidiar a política de segurança na esfera pública municipal”. Isso, no entanto, não lhe dá exclusividade sobre a matéria, já que a própria Comissão de Saúde e Meio Ambiente tem também responsabilidade nesta área, já que, pelo Art. 41, Item III assegura que é sua obrigação a ” segurança e saúde do trabalhador.

O tema da segurança é assim, um elemento do cotidiano do legislativo como pauta e organização, já que a própria ordem do dia, pelo Art. 163, pode ser interrompida em caso de “ relativo à calamidade ou segurança pública”. Em seu interior, determina que o papel da segurança da Casa nos casos de segurança nas dependências do legislativo e/ou manifestações agressivas no interior do plenário da casa. Entre as funções internas e externas, se sobressai a função do legislativo de fiscalização no campo da segurança, nos termos do Art. 40: ”VII – acompanhar e avaliar os serviços de segurança urbana, no âmbito municipal, prestados à população. ”

Foto: Ederson Nunes/CMPA

Foto: Ederson Nunes/CMPA

Segundo o Portal da Prefeitura Municipal de Porto Alegre, o órgão responsável pelas políticas públicas de segurança é a Secretaria Municipal de Segurança (SMSeg).  Produto da divisão do segmento de segurança e direitos humanos da Prefeitura em 2013, foram criadas 2 novas secretarias, a Secretaria Municipal de Direitos Humanos e a Secretaria de Segurança com o objetivo de “ articulação e a operação de políticas de segurança pública no âmbito do município de Porto Alegre, respeitando as competências de órgãos públicos que atuam no segmento público nas esferas estadual e federal. ” Segundo a Lei, cabe ainda à Secretaria Municipal de Segurança “compete planejar, coordenar e controlar as políticas de segurança comunitária e de prevenção à violência, promovendo canais de participação da sociedade, como o Conselho Municipal de Justiça e os Fóruns Regionais, visando a construção de uma segurança pública de caráter comunitário. ”

As ações da Secretaria da Segurança são exercidas através de uma “Assessoria Comunitária” que tem o “objetivo de colaborar para a melhoria das ações a serem desenvolvidas nas comunidades, na mobilização, na inclusão, na participação coletiva, no entendimento da problemática da segurança de um modo geral e amplo, instigando as pessoas ao debate, ocupando os espaços e constituindo soluções capazes de atenderem suas necessidades”. Possui ainda entre seus órgãos a Guarda Municipal, o Núcleo de Ações Preventivas (NAP), o Grupo Especial Motorizado (GEM), Assessoria Comunitária até a Central de Monitoramento.

Possui um Setor de Pesquisa e Formação que tem como atribuição a elaboração de estudos, pesquisas e projetos em segurança urbana, assessorando tecnicamente as ações empreendidas pela Secretaria Municipal de Segurança.  A partir de 2008, com a criação do Gabinete de Gestão Integrada Municipal-GGIM e implantação do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania-PRONASCI em Porto Alegre, a Secretaria da Segurança assumiu também atribuições de Secretaria Executiva do GGIM.  Estão entre suas competências elaborar estudos sobre violência e direitos humanos na capital, projetos para convênios, monitorar a concretização de pactos contra violência, entre outros objetivos.

 

Tipos de proposições:

No campo de formulação de políticas públicas de segurança, como atribuição da Câmara Municipal, a análise do período 1985-2016 (redemocratização) permite mostrar a atuação da Câmara Municipal através de diversos tipos de proposições no campo da segurança. A atuação do legislativo municipal se faz através de três tipos de proposições:

Foto: Ederson Nunes/CMPA

Foto: Ederson Nunes/CMPA

Projetos de Lei do Legislativo, proposição legal aprovada em plenário após diversas ações realizadas pelos órgãos do poder legislativo com o objetivo de proceder à elaboração das leis verificando sua constitucionalidade, e atendimento dos pré-requisitos legais.

Pedidos de Providência: São procedimentos elaborados pelos vereadores sobre problemas da cidade, como a falta de iluminação ou de sinalização em algumas ruas, que eles não podem resolver sozinhos e são objeto de solicitação ao Poder Executivo.

Indicações: Indicação é o instrumento legislativo apresentado pelo Vereador ou pela Mesa Diretora cuja finalidade é a de sugerir que outro órgão tome as providências que lhe sejam próprias. Não precisa de aprovação em Plenário.

No período analisado, as proposições mais importantes de natureza do legislativo são os Pedidos de Providência, correspondendo a 9,7%; PLL e Projetos de Resolução, ambos com 7,9%. A análise dos dados, no entanto, evoca os processos comuns como principal objeto de tramitação. Entretanto, apesar de estar na categoria e ser contabilizado, o dado apresenta problemas para ser contabilizado o seu significado, que merece uma análise a parte. O problema é que, conceitualmente, conta como processo. Se for excluído, deixa de considerar peças que tem informação sobre a natureza do legislativo; por outro se contabilizado, reduz de maneira excessiva as demais proposições. Optamos pela primeira forma de apresentação dos dados sugerindo a continuidade dos estudos com análises próprias para os processos comuns.

Período 1985-2016

Proposição TOTAL 5
Projetos de Lei do Legislativo – PLL 44 7,9%
Projeto de Lei do Executivo – PLE 1 0,001
Executivo –EXE 30 5,4%
Pedidos de Providência – PP 54 9,7%
Pedidos de Informação – PI 22 3,9%
Requerimentos – REQ 5 0,9%
Projeto de Resolução -PR 4 0,7%
Indicações – IND 44 7.9%
Processos comuns- COM 350 63%
Total 554 100

Por que? A razão é que os processos comuns incluem inúmeras situações que, ainda que se tratem de segurança, não dizem respeito exatamente ao campo da segurança pública. Elas são definidas como iniciativas da segurança, mas envolvem em realidade ações do poder judiciário junto à própria Câmara Municipal: são mandatos de citação, mandatos de segurança impetrados por vereadores contra entidades ou de entidades contra o legislativo ou seus vereadores, informações relativas a autos de processos, ação direta de inconstitucionalidade, despachos de interesse da Câmara ou decisão de autos. A maior parte é, justamente de iniciativas do poder judiciário que correspondem a 64%, iniciativas no campo da segurança 25,4%, e em menor percentual iniciativas dos servidores, 2,2%, executivo 0,8%, vereadores, 4,5% e iniciativa privada 2,8.

Proposição Quantidade %
Poder Judiciário 224 64%
Setores da Casa 89 25,4%
Iniciativa Privada 10 2,8
Vereadores 16 4,5%
Servidores 8 2,2%
Executivo 3 0,8%
Total: 350 100%

 

As características das proposições ao longo do tempo são as seguintes. A primeira é o incremento em relação a promulgação da Lei Orgânica de 1990, que redefiniu a segurança como tema de ação legislativa. Dos dados coletados entre 1985 e 1988, há apenas um projeto. A partir de então, há um crescimento constante a cada legislatura, com anos de destaque (1995; 2001-2002 e 2008. No corrente ano, já chegou a 47 proposições sobre segurança. O aumento das iniciativas corresponde aos levantamentos jornalísticos feitos sobre estatísticas de segurança pública, que apontam o crescimento, na última década em 70% nos casos de homicídios (ZH,11/2/2016). (continua)

 

downloadJorge Barcellos é Articulista do Estado de Direito, responsável pela coluna Democracia e Política – historiador, Mestre e Doutor em Educação pela UFRGS. É autor de “Educação e Poder Legislativo” (Aedos Editora, 2014), coautor de “Brasil: Crise de um projeto de nação” (Evangraf,2015). Menção Honrosa do Prêmio José Reis de Divulgação Científica do CNPQ. Escreve para Estado de Direito semanalmente.

 

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